Turismo

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Situación actual de la comisión legislativa

Los temas que han sido recurrentes en la agenda de las comisiones de turismo durante las últimas tres legislaturas son la actualización de la Ley de Juegos con Apuesta y Sorteos, la aprobación de los casinos, la incorporación de los “fines de semana largos”, la devolución del IVA a los extranjeros, la ampliación de una tasa cero a convenciones organizadas desde el extranjero o para viajes de incentivos, mayor deducibilidad por consumo de alimentos en restaurantes y la expedición de una nueva Ley General de Turismo.

En la LIX Legislatura, aunque la Comisión de Turismo trabajó en todos estos temas, únicamente se aprobaron reformas que satisfacen las añejas demandas del sector empresarial turístico referente a los fines de semana largos y a la devolución del IVA a los extranjeros.[1]

De los temas que continúan pendientes se presenta una breve descripción de los avances alcanzados, de sus implicaciones y de los actores interesados. Cabe mencionar que estos temas forman parte de las demandas del sector turístico, por lo que con toda seguridad serán abordados por la Comisión en la LX Legislatura.

a)     Ampliación de la tasa cero del IVA a convenciones organizadas desde el extranjero y a viajes de incentivos

Aunque nuestro país es uno de los principales receptores de turismo a nivel mundial, no está dentro de la lista de los primeros diez que reciben divisas internacionales por esta actividad. La razón principal es que el promedio de gasto y de estadía de los turistas internacionales en otros países como Estados Unidos, Francia, España o Canadá,  es mayor que el que realizan en México. El reto es aumentar el nivel de gasto y el número de noches que los visitantes internacionales tienen cuando visitan algún destino de la república.[2]

Uno de los segmentos más importantes en la industria es el turismo de negocios. Los visitantes extranjeros que realizan actividades de negocios o asisten a convenciones, ferias o exposiciones tienen una capacidad de gasto superior a la de los turistas tradicionales, además, con frecuencia, el turista que asiste a estos eventos aprovecha para que su familia conozca el destino, lo que genera un efecto multiplicador. El turismo de negocios genera una derrama económica importante, ya que los eventos requieren de una diversidad de servicios que los organizadores de los eventos contratan como alimentos, agencias de viajes, vuelos, renta de autos, y guías de turistas, entre otros.[3]

En diciembre de 2002, el Congreso de la Unión modificó el artículo 29 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado para permitir que los servicios de hotelería que son contratados desde el extranjero  para la realización de congresos, convenciones, exposiciones o ferias sean gravados con una tasa de cero por ciento. La reforma inició su vigencia a partir del primero de enero de 2004. Sin embargo, los representantes de organizaciones empresariales turísticas demandan la modificación del artículo ya que este tipo de eventos no se realiza únicamente en hoteles, sino también en lugares especiales para ello como los centros de convenciones o de exposiciones. El país cuenta con una importante infraestructura para la realización de estos eventos en Cancún, Guadalajara, Acapulco, la Ciudad de México, Monterrey o Veracruz.

La competencia internacional por atraer este tipo de eventos es fuerte. En Asia, Europa o en Estados Unidos están modificando legislaciones para otorgar a los visitantes mayores beneficios por su estancia. México aprovecha menos del tres por ciento del mercado a nivel mundial aunque por su potencial y su diversidad en destinos y productos turísticos, pudiera ser uno de los principales destinos para congresos, convenciones o viajes de estímulos.[4]

El 8 de marzo de 2005, después de una serie de reuniones de trabajo con representantes del sector, la Comisión de Turismo de la LIX Legislatura, a través de la diputada Elizabeth Yañez Robles, presentó una iniciativa de ley para ampliar los beneficios del artículo 29 de la Ley del IVA. La iniciativa fue aprobada por el pleno de la Cámara de Diputados y turnada al Senado de la República para sus efectos constitucionales en octubre de ese mismo año, por lo que al no haber completado el trámite legislativo el tema aún formará parte de la agenda de la comisión en la LX Legislatura.

b)    Deducibilidad al 100% en el consumo en restaurantes.

En 1990, con la finalidad de suprimir algunas situaciones que pudieran prestarse para la evasión de impuestos, se reformó la Ley del Impuesto sobre la Renta (ISR), al eliminar la posibilidad de deducción por consumo de alimentos en restaurantes. La reforma, llevada a cabo a iniciativa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, provocó el cierre de miles de establecimientos de la industria restaurantera, por lo que la hacienda pública dejó de recibir, no sólo el impuesto por las ventas, sino los relativos al empleo de las personas. Además, la medida estimuló la evasión de impuestos de los restauranteros ya que los consumidores dejaron de solicitar la factura por su consumo.

En 2002, se reformó la fracción XX del artículo32 de la Ley, que permitió la deducibilidad del 25 por ciento de los consumos en alimentos, sin embargo la demanda de la industria restaurantera es elevarla al 100 por ciento. Según la Cámara Nacional de la Industria de Restaurantes y Alimentos Condimentados (Canirac), esta medida provocaría el desarrollo del sector, que impacta en 66 ramas de la producción, y un efecto positivo en el equilibrio de los gastos del contribuyente.[5]

La Canirac estima que el aumento a una deducibilidad del 100 por ciento aumentaría las ventas de la industria en 10 mil 730 millones de pesos anuales, se formarían  30 mil 750 empleos directos nuevos y 42 mil indirectos, y se recaudarían 3 mil 380 millones de pesos adicionales de impuestos.[6]

         El 18 de marzo de 2004, la diputada Irma Figueroa Romero, a nombre de los diputados integrantes de la Comisión de Turismo de la LIX Legislatura, presentó una iniciativa para modificar la fracción XX del artículo 32 de la Ley del ISR para llevar la deducibilidad de un 25 a un 50 por ciento, que fue turnada a la Comisión de Hacienda y Crédito Público. Fue aprobada por el pleno de la Cámara de Diputados, y aprobada por la de Senadores el 11 de noviembre de 2004 con modificaciones, por lo que fue devuelta a la Cámara de origen.

c)     Juegos con apuestas y sorteos

La Ley de Juegos con Apuestas y Sorteos vigente desde 1947 no ha podido ser actualizada en las últimas cuatro legislaturas, desde que el tema de la instalación de casinos fue ventilado para su análisis. Sin embargo, todos los actores  involucrados, como organizaciones empresariales, funcionarios públicos y especialistas coinciden en que es urgente regular el juego con apuesta que existe en el país.

En México opera un gran número de casas de juego, instaladas por el amparo a las omisiones de la ley, bajo permisos otorgados discrecionalmente, o en la más completa clandestinidad protegidos por autoridades corruptas, y que, al no estar reguladas generan diversos problemas de índole social como prostitución, desfalco, delitos de cuello blanco o lavado de dinero. La operación de estos establecimientos se estima en más de 500 millones de dólares anuales.[7]

El debate de la regularización de los juegos con apuesta y el de la instalación de casinos se ha desarrollado de forma paralela. Por un lado, la regularización del juego con apuesta incluye actividades como las carreras de caballos o galgos, las peleas de gallos en ferias o palenques, los juegos de números y los centros de apuesta remota para eventos en tiempo real. Por otra parte está el establecimiento de casinos con ruleta, juegos de cartas y máquinas tragamonedas. Los sectores que se oponen a la actualización de la ley de 1947 manifiestan los efectos sociales negativos de este último tipo de negocios.

Algunos estudios muestran que la apertura de los casinos dejaría al país beneficios significativos, como el aumento en un 20 por ciento del número de visitantes extranjeros y la derrama económica adicional por mil millones de dólares anuales, así como el gasto promedio por turismo extranjero que aumentaría al doble. Además, inversión en infraestructura turística, el aumento de empleos directos e indirectos; y la recaudación fiscal por permisos de juego, ISR e IVA y por un derecho especial al juego con apuesta. De esta manera, la aprobación de la instalación de casinos vendría a reforzar la oferta turística de al menos 13 de los principales destinos en el país.[8] No obstante, es pertinente señalar que también existen voces que aseguran que los casinos generarían adicción al juego, desfalcos, delitos de cuello blanco, crimen organizado y lavado de dinero.

En abril de 2004, el diputado Javier Bravo Carvajal, a nombre de 239 diputados integrantes de todas las fracciones parlamentarias de diversos distritos electorales en el país con vocación turística, presentó una nueva propuesta para sustituir la actual Ley de Juegos con Apuesta y Sorteos. La iniciativa pretende minimizar los riesgos que conlleva la autorización del juego con apuesta y el establecimiento de casinos, además de evitar prácticas monopólicas y de competencia desleal, evitar el riesgo de lavado de dinero,  y prevenir adicciones al juego o ludopatía.

La Comisión de Turismo efectuó un recorrido por 22 ciudades para realizar una consulta con empresarios, autoridades estatales y municipales, con diputados de legislaturas locales y académicos para escuchar los argumentos a favor y en contra de los casinos y del juego con apuestas. Finalmente, el 13 de octubre de  2004, la Comisión rindió el informe de los resultados de la consulta nacional donde se valoraron los beneficios para el sector turismo, siempre y cuando en la ley se buscara acotar o minimizar los riesgos de los efectos negativos.

Sin embargo, aunque la Comisión ya contaba con el dictamen de la iniciativa, no se presentó a  los diputados para su discusión, ya que algunos grupos sociales y empresariales como Di no a los Casinos y el Consejo Nacional Empresarial Turístico solicitaron que se realizaran otros estudios sobre los efectos sociales de esta actividad.[9]

d)    Nueva Ley General de Turismo

En 2003 se reformó el artículo 73 constitucional para agregar al turismo como una  materia en que el Congreso pudiera legislar y establecer la concurrencia entre el Gobierno Federal, los estados y los municipios en su impulso y normatividad, así como las bases de participación del sector empresarial. La reforma abrió la necesidad de legislar una nueva ley en materia de turismo para distribuir la competencia de los distintos niveles de gobierno, y que las entidades federativas estén en posibilidad de emitir leyes o reglamentos de carácter local.

La Comisión de Turismo inició en 2005 una consulta nacional entre los actores turísticos públicos y privados en 13 de los principales destinos turísticos del país, que concluyó en marzo de 2006. Con los resultados de dicha consulta, los diputados integrantes de la comisión elaboraron una propuesta de Ley que además de establecer la competencia de la federación, de los estados y de los municipios en la materia, otorgaba nuevas facultades a la Sectur y al Consejo de Promoción Turística, además de establecer obligaciones para los prestadores de servicios turísticos y sanciones para los infractores, que iban desde una multa hasta la cancelación de la Cédula Turística.[10]

Sin embargo, la iniciativa no alcanzó a ser presentada en el pleno por no contar con el consenso necesario. Algunos sectores como la Confederación Nacional Turística manifestaron rechazo a la propuesta por considerarla como una normatividad repleta de sanciones y regulaciones, y no de promoción al turismo.

e)     Otros temas pendientes

Aparte de los temas descritos anteriormente, la Comisión tiene pendientes de dictamen algunas modificaciones a la Ley de Turismo en aspectos como el turismo social, el turismo ecológico o con la promoción turística, pero pretenden ser abordados y contemplados en la nueva Ley de Turismo.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Situación actual de la comisión legislativa", en Turismo [Actualización: 5 de junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/