Educación

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Situación actual de la comisión legislativa

Esta sección de la ficha sobre la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, tiene como objetivo presentar un análisis del trabajo pendiente en temas educativos.[1] Durante las tres últimas legislaturas se han presentado 191 iniciativas a la Comisión de Educación y Servicios Educativos de la Cámara de Diputados. En este paquete de iniciativas se pueden encontrar numerosas propuestas que evidencian lo abundante y diverso del quehacer legislativo en cuestiones educativas. A continuación se revisan algunos de los temas más recurrentes de la agenda legislativa en materia educativa y algunas conclusiones sobre cómo y cuanto se ha trabajado sobre estos temas en la última década.

Cuadro 11.1.- Temas recurrentes de la agenda legislativa en materia educativa

Muchos de estos temas continúan vigentes en la LIX legislatura. En esta situación se encuentra el asunto de la discriminación en el ámbito educativo (por cuestiones étnicas, de género, discapacidad, enfermedades contagiosas o pertenencia a grupos vulnerables). Tema que ha sido el más recurrente en la agenda legislativa. Las actitudes y respuestas vinculadas con la discriminación son una muestra de que se ha generado una creciente preocupación social, tanto en el conjunto de la sociedad como en las autoridades mexicanas. En las iniciativas de ley revisadas se reconoce que no existe un esquema de significaciones y representaciones que correspondan al carácter plurieténico y multisocial en clase, género y geografía que conforman a la sociedad mexicana.

Por ejemplo, en la iniciativa del Diputado Federico Madrazo Rojas presentada el 06 de abril de 2006, para reformar y adicionar diversas disposiciones de la Ley General de Educación, se reconoce la necesidad de armonizar la legislación federal con los lineamientos en materia de no discriminación. De acuerdo con la exposición de motivos de esta iniciativa, la educación en México ha jugado un rol significativo en la reproducción de la discriminación ya que ha desarrollado un sistema que no favorece la igualdad de oportunidades de acceso, permanencia y continuidad en la oferta educacional para estudiantes con aptitudes diferentes por razones de clase, medios económicos, sexo, origen o procedencia étnica.

La descentralización y la coordinación intergubernamental en la administración de la educación es el segundo tema más recurrente en las propuestas de las tres últimas legislaturas de la Cámara de Diputados. Diversas responsabilidades han sido transferidas a los gobiernos estatales o han sido atribuidas a nuevas instituciones creadas en el ámbito local. El proceso ha sido más o menos profundo, por lo que ha incidido en aspectos sustanciales del quehacer educativo. La intención es mejorar las estructuras y procedimientos de las administraciones educativas con el fin de conseguir una mayor eficacia en la gestión y una efectiva participación de la sociedad en la educación.

De acuerdo con Carlos Ornelas, la descentralización responde a la necesidad de alcanzar eficiencia en la prestación del servicio, por lo que se considera necesaria la colaboración entre órdenes de gobierno y los actores institucionales.[2] Por esta razón la descentralización exige mayor coordinación de las instituciones federales y estatales tanto para mejorar los procesos de administración de la educación como para aumentar la participación en la toma de decisiones o en el financiamiento a los niveles inferiores de gobierno. En este rubro de iniciativas encontramos la presentada por el Ejecutivo federal el 13 de abril de 2004 para reformar los artículos 4°; 8°, 9°; 12 y 75 de la Ley General de Educación, con el objeto de estrechar y hacer expedita la coordinación entre autoridades educativas de los distintos niveles de gobierno y constituir formalmente el Consejo Nacional de Autoridades Educativas.

Como parte del tercer tema recurrente se encuentran los aspectos relacionados con la multiculturalidad y educación indígena. En este sentido, y derivado del análisis de iniciativas presentadas en las tres últimas legislaturas, se puede indicar que muchos de los avances normativos y jurídicos en materia de educación indígena y multicultural en nuestro país han sido fruto de la movilización de los grupos étnicos y de la sociedad civil en general. Estas nuevas propuestas jurídicas y técnicas son una especie de respuesta a las demandas para lograr mayor calidad, eficiencia, equidad y, sobre todo, reconocimiento de la diversidad, que parecen inspirar a los movimientos de reforma educativa en México.

Al respecto, la diputada Lorena Torres Ramos presentó el 18 octubre de 2005 una iniciativa de reforma a los artículos 3, 13, 14, 15 y 33 de la Ley General de Educación, con el objeto de impulsar una política educativa coordinada que permita el concurso de las autoridades educativas federal y locales en la aplicación de medidas y programas destinados al desarrollo de una educación de calidad para las comunidades indígenas . En el mismo tenor se encuentra la minuta enviada el 27 de octubre de 2005 por la Cámara de Senadores a la Cámara de Diputados para reformar el artículo 7 de la Ley General de Educación. Esta iniciativa tiene como objetivo fortalecer la valoración y respeto de las tradiciones y la diversidad étnica para promover la identidad y particularidades culturales de las diversas regiones del país.

En nuestros días los servicios que prestan los profesionistas constituyen uno de los rubros más dinámicos del escenario educativo, de hecho, este asunto también forma parte de los temas recurrentes de la agenda legislativa. La generación de procesos de competencia para puestos públicos asociados a los sistemas de servicio civil de carrera ha fomentado una demanda de regular el ejercicio profesional. Además, de acuerdo con el Diputado Norberto Corella, “la estructura de profesiones que actualmente ofrecen las diversas instituciones educativas de nivel superior es mucho mayor que cuando se promulgó la Ley del Ejercicio Profesional en 1945”. Por estas razones se han generado diversas iniciativas a fin de modificar la Ley Reglamentaria del Artículo 5o. constitucional, relativa al ejercicio de las profesiones.[3] Nuevamente, entre las diversas iniciativas relacionadas con el ejercicio de las profesiones se identificó una propuesta enviada por la Cámara de Senadores a la Cámara de Diputados el 13 de abril de 2004, mediante la cual se busca reformar y adicionar diversos artículos de la Ley Reglamentaria del Artículo 5° Constitucional.

Otro de los temas recurrentes de la agenda educativa se refiere a la protección de monumentos artísticos e históricos y zonas arqueológicas. De acuerdo con una iniciativa presentada por el Congreso de Jalisco el 25 de julio de 2005, que reforma los artículos 39 y 43 de la Ley Federal sobre Zonas y Monumentos Arqueológicos, Artísticos e Históricos, se propone actualizar las medidas legales para proteger los bienes culturales de nuestro país, así como utilizar medios electrónicos para identificar estos bienes. En la exposición de motivos se señala que el robo de materiales arqueológicos y etnológicos priva a una nación de su patrimonio cultural. En los lugares arqueológicos se llevan a cabo excavaciones ilegales para obtener los objetos que tienen valor en el mercado y los saqueadores destruyen el contexto en el que se encuentran todos los materiales arqueológicos. Sin el debido registro científico del contexto y de los objetos de una zona arqueológica, es imposible reconstruir o comprender la cultura que lo produjo. El resultado final es la pérdida irreparable de información histórica.

En la última década la discusión sobre las políticas de educación superior en México y sus efectos institucionales ha estado vinculada estrechamente con los temas recurrentes de la agenda educativa. Sobre el tema de la educación superior existe una variedad de posiciones y argumentos como son la relación entre la ampliación de la matrícula y sus costos; la participación de la iniciativa privada en este sector, las reglas sobre financiamiento y la evaluación del desempeño institucional.  Así por ejemplo, en el análisis de las iniciativas se identificó una propuesta enviada por la Cámara de Senadores para reformar el primer párrafo del artículo 25 de la Ley General de Educación. Esta propuesta tiene como objetivo que el gasto en la educación pública tenga una proporción no menor a 8% del Producto Interno Bruto (PIB) del país, y que 1% del PIB se destine a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en las instituciones de educación superior.

Otra de las iniciativas en materia de educación superior fue presentada por el diputado Salvador Martínez Della Rocca. Ésta pretende reformar y adicionar diversas disposiciones de la Ley General de Educación, de la Ley de Ingresos de la Federación y de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público para que los subsidios que reciban las instituciones públicas de educación superior se hagan en ministraciones mensuales adelantadas, sobre una base programática de sus necesidades de gasto corriente, de operación y de inversión. Otra iniciativa, presentada por el diputado Francisco Amadeo Espinosa Ramos, busca fortalecer las oportunidades de ingreso y permanencia de los estudiantes en este nivel educativo. Por esta razón, se propone reformar la Ley General de Educación a fin de crear becas para los alumnos de las instituciones de educación superior.

El último de los temas más recurrentes se refiere a la evaluación educativa. Las iniciativas en esta materia consideran que la evaluación es un requisito básico del mejoramiento de la calidad de la enseñanza y un componente esencial en los procesos de perfeccionamiento de los docentes. Se discute que la evaluación, en el ámbito de la educación, debe realizarse a partir de procedimientos de medición que coadyuven a mejorar el sistema educativo. Por ejemplo, en un proyecto de decreto enviado por la Cámara de Senadores, se expide la Ley del Sistema Nacional para la Evaluación de la Educación y del Sistema Educativo, y se reforma la Ley General de Educación para generar de manera permanente información suficiente y confiable sobre la situación de los resultados del proceso educativo.

Relación de los temas de la agenda legislativa con los temas de la agenda nacional

Con el propósito de establecer una correspondencia entre los temas recurrentes de la agenda legislativa que se han tratado en este apartado y los temas que aparecen en la agenda nacional se llevó a cabo un análisis de artículos publicados en medios impresos a nivel nacional. La prensa es considerada un medio a través del cual el público puede obtener información y entrar en contacto con el análisis sobre asuntos políticos, por lo que tiene un gran potencial como generador de pensamiento y alentador de crítica ciudadana.[4] Después de realizar una revisión de los temas relevantes en cada uno de los medios se identificó un conjunto de asuntos que guardan cierta relación con los temas que hemos revisado en la agenda legislativa en materia educativa. A continuación se presenta una breve descripción de este análisis.

El reclamo por la descentralización de los servicios educativos en México ha significado una demanda histórica que ha sido captada tanto por los medios de comunicación como por las iniciativas legislativas. Con esta perspectiva, la descentralización ha sido constantemente incorporada en el conjunto de las propuestas legislativas de funcionarios y políticos durante la última década. En este sentido, la descentralización es vista por sus promotores como un mecanismo que permitirá terminar con la burocratización del sistema y superar la superposición de jurisdicciones en materia educativa.

Sin embargo, para otros actores la federalización educativa ha sido entendida fundamentalmente como la transferencia de recursos económicos a los estados y la delegación de las responsabilidades operativas; por lo que “aún es lejana la posibilidad de que las entidades federativas dispongan de una verdadera capacidad de decisión que, siendo respetuosa de la necesaria unidad de la educación nacional, fuese congruente con su soberanía en materia educativa”.[5] Como podemos observar, existe cierto debate sobre los márgenes de acción que los gobiernos subnacionales en México poseen para hacer valer sus propias prioridades respecto a niveles y modalidades escolares, adaptaciones curriculares o sistemas de actualización del magisterio.

Por su parte, los asuntos relativos a la discriminación en el ámbito educativo y a la educación multicultural, identificados también en los temas recurrentes de la agenda legislativa, están más o menos relacionados con los programas compensatorios de la Secretaría de Educación Pública, cuyas características y cualidades se difunden a través de diversos medios de comunicación. De acuerdo con el Subsecretario de Educación Básica y Normal de la SEP, Lorenzo Gómez-Morín, en México se lleva a cabo una articulación de políticas de los programas compensatorios con las necesidades de los alumnos. Esto implica un trabajo conjunto para generar cambios en la gestión escolar que evitarán la discriminación, promoverán la equidad e incorporarán el respeto de la diversidad cultural desde las aulas.[6]

No obstante, otros analistas han llegado a la conclusión de que los programas compensatorios no resultan suficientes para eliminar las sensibles diferencias que se producen entre grupos de distintos estratos socioeconómicos, en particular en relación con indicadores como los niveles de acceso, el rendimiento, la permanencia y el abandono escolares. Por tal motivo sus trabajos proponen incorporar una interpretación de la educación como mercado económico en el que se demandan y ofrecen servicios educativos. De acuerdo con esta posición, la única variable sobre la que se tendría que buscar equidad sería la económica; Procurar a las familias pobres o marginadas los apoyos que les permitan ejercer sus derechos como consumidores en igualdad de condiciones con los restantes demandantes, debería ser suficiente para garantizar la equidad educativa.[7]

Otro de los temas recurrentes en la agenda legislativa y en la agenda nacional se refiere a la evaluación, que se ha convertido en una de las expresiones más utilizadas actualmente en el ámbito educativo. En nuestro país la legislación educativa recoge esta demanda en su articulado y plantea la evaluación como un elemento esencial para mejorar la calidad del proceso de enseñanza y aprendizaje.[8] En este marco la evaluación representa un medio para lograr un fin: evaluar centros escolares a través de un sistema que permita controlar y tomar decisiones para facilitar un desarrollo progresivo en el logro de los objetivos y de este modo construir una educación de calidad.

El resto de los temas más recurrentes de la agenda legislativa (ejercicio de las profesiones, mejorar la educación superior, protección de bienes culturales y zonas arqueológicas) no son considerados en la agenda nacional como temas relevantes. Sin embargo, para el caso del mejoramiento de la educación superior, en un ejercicio de correlación de agendas, se podría, a partir del análisis de las notas periodísticas revisadas, hacer referencia al caso de la regulación de universidades privadas como un elemento a considerar para mejorar la educación superior en México. Al respecto, un estudio elaborado por el Centro de Estudios sobre la Universidad de la Universidad Nacional Autónoma de México señala que “la proliferación de escuelas privadas de educación superior de baja calidad ha provocado que cerca del 40 por ciento de la matrícula estudiantil de licenciatura de todo el país esté siendo víctima de un fraude educativo”.[9] En virtud de lo anterior, se planteó la propuesta de incluir artículos que regulen la actividad de este tipo de escuelas en la Ley de Coordinación de la Educación Superior. Actualmente esta iniciativa está en discusión en la Cámara de Diputados.

Temas pendientes y sus implicaciones

Cabe señalar que del conjunto de iniciativas que se relacionan con los temas recurrentes que se han analizado en este apartado sólo algunas de ellas han culminado en propuestas legislativas aprobadas. Como vimos en párrafos anteriores, el tema de la evaluación quedó resuelto con la creación del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. Asimismo, con la Ley de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, resultado de una de las iniciativas más recientes, se aseguró que las autoridades educativas federales y estatales garanticen que la población indígena tenga acceso a la educación obligatoria y se aprobó una normativa para eliminar las distintas formas de discriminación hacia este sector.

En este mismo sentido se ratificaron diversas reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a la Ley General de Educación a fin de institucionalizar medidas conducentes a la erradicación de irregularidades y abusos que generaban diversas formas de discriminación e inequidad educativa. A pesar de estos importantes avances en materia educativa aún existe cierto rezago legislativo para atender ciertos temas recurrentes, particularmente los relacionados con el ejercicio de las profesiones y la protección de bienes culturales.

La falta de una regulación actualizada para el ejercicio de las profesiones en México tiene diversas implicaciones. De acuerdo con el artículo 5o. constitucional, la materia relativa al ejercicio profesional es competencia de las autoridades estatales. Corresponde a cada estado determinar cuáles son las profesiones que requieren título para su ejercicio así como los requisitos para obtenerlo. Si bien en el Distrito Federal la vigilancia del ejercicio profesional está normada por la ley reglamentaria en materia de profesiones y en las entidades federativas por las leyes estatales correspondientes, la Dirección General de Profesiones desempeña un papel monopólico en materia de registro y regulación.

Este registro, además de ser oneroso y no expedito, se realiza en la Ciudad de México, con todas las incomodidades que ello representa. Por ello, diversos legisladores han presentado propuestas en torno a esta problemática, con el fin de que los alumnos universitarios obtengan su cédula a bajo costo y en sus respectivas entidades. Además, ello permitiría que se insertasen en el mercado laboral con la garantía de una certificación válida en toda la República.

Otro ejemplo de la necesaria actualización de la regulación en materia del ejercicio de las profesiones se observa en los asuntos relacionados con el servicio social. En la Ley Reglamentaria del articulo 5o. constitucional, relativo al ejercicio de las profesiones en el Distrito Federal, la simple lectura del título sugiere que esta legislación es aplicable exclusivamente en el Distrito Federal, aunque un precepto de ella manifiesta que también se aplicará en toda la República, como competencia federal. Por su parte, el artículo 5o. constitucional, en su párrafo tercero, previene que “la ley determinará en cada Estado, cuáles son las profesiones que necesitan título para su ejercicio, los requisitos que deban llenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo”. Gracias a este precepto se considera que la facultad reglamentaria de las profesiones es una facultad estatal y no federal.

Si atendemos a las distintas interpretaciones que se pueden derivar de la misma legislación, y considerando que normalmente el servicio social se entiende como un requisito indispensable para obtener el título, la regulación del servicio social sería competencia de las entidades federativas. Pero el capítulo respectivo al servicio social en la Ley Reglamentaria del articulo 5o. constitucional, relativo al ejercicio de las profesiones en el Distrito Federal, deja claro que el servicio es una obligación para los profesionistas y que por tanto debe considerarse materia federal. Por esta razón, las universidades públicas o privadas de las entidades federativas, cuando expiden cartas o credenciales de pasantes, se refieren a que se cubrió el requisito del servicio social, pero se fundamentan inicialmente en la ley reglamentaria  y posteriormente en su legislación local. En conclusión, existen lagunas legislativas que no permiten aclarar si el servicio social en materia de educación superior es definitivamente regulado por la legislación federal o por la legislación local, lo cual se traduce en la imposibilidad de otorgar al servicio social el papel que le corresponde como vía de vinculación entre las instituciones de educación superior y los diferentes sectores de la sociedad.

El otro tema recurrente de la agenda educativa que continúa pendiente se refiere a la actualización de las medidas legales para la protección de los bienes culturales y arqueológicos de nuestro país. El patrimonio cultural es representado por las formas visibles de la cultura, monumentos arqueológicos y obras de arte. Es una responsabilidad de las autoridades asegurar su protección. Esta idea es reforzada por el enorme peligro que corren las manifestaciones culturales debido a la enorme destrucción causada por actos vandálicos o por el tráfico de bienes culturales.

De acuerdo con una minuta enviada por la Cámara de Senadores, para reformar los artículos 50 y 51 de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, es necesario aumentar las sanciones para el que se apodere de un monumento arqueológico o artístico sin consentimiento de quien puede disponer de él con arreglo a la ley. En el mismo sentido se encuentra una iniciativa presentada por el Congreso de Jalisco, que reforma los artículos 39 y 43, y adiciona el artículo 54 bis a la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos. En la exposición de motivos de esta iniciativa el Congreso de Jalisco señala que es de suma importancia proteger todo nuestro patrimonio cultural, y legislar o actualizar las leyes concernientes a esta materia, sobre todo en zonas arqueológicas como Teotihuacán, donde la empresa trasnacional Wallmart construye un complejo comercial.

El Congreso de Jalisco indica que esta situación es preocupante, no sólo porque se trata de una empresa transnacional ubicándose dentro de un perímetro de restricción de una de las zonas arqueológicas más importantes de América Latina; sino porque quedan al descubierto las lagunas en nuestra legislación de protección de bienes culturales, que por un lado hace posible el otorgamiento de permisos de construcción, y por el otro permite que existan atentados contra la armonía y equilibrio del entorno arqueológico. La Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos no contempla con precisión la protección de perímetros de restricción cercanos a los monumentos arqueológicos.

Como se puede observar, durante los últimos años se han presentado diversas iniciativas que buscan modificar las disposiciones legislativas en materia educativa. Algunas de ellas intentan la transformación del sistema para que la enseñanza y el aprendizaje sean más eficaces y de mayor calidad. Otro tipo de reformas intentan implantar una filosofía educativa desde la propia sociedad, en relación con sus necesidades para resolver sus problemas. Dentro de los temas más recurrentes se observó que la legislación educativa se ha transformado para promover la igualdad de oportunidades. Con ellos se busca modificar las costumbres, las mentalidades y, sobre todo, las diferencias económicas para superar las desigualdades. Sin embargo, como parte del análisis de este apartado se identificó también un rezago en ciertos aspectos muy importantes para reforzar el sistema educativo, particularmente en lo que se refiere a la regulación de las actividades profesionales y la protección de bienes culturales.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Situación actual de la comisión legislativa", en Educación [Actualización: 6 de junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/