Federalismo

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Situación actual de la comisión legislativa

Esta sección de la ficha temática sobre la Comisión de Fortalecimiento del Federalismo evalúa el grado de influencia que pueden tener las iniciativas pendientes de dictaminar con la gestión gubernamental en materia federalista.[1] Durante las tres últimas legislaturas se han presentado 16 iniciativas a la Comisión de Fortalecimiento del Federalismo. El tema más recurrente en este paquete de iniciativas, con 10 propuestas, propone modificar las disposiciones establecidas en el artículo 115 constitucional. No obstante, dentro del conjunto de 10 iniciativas se pueden encontrar 3 subconjuntos con temas recurrentes en las agendas de las legislaturas LVII, LVIII y LIX, asuntos que merecen una atención particular.

1. El primer subconjunto de iniciativas busca modificar el diseño institucional que actualmente posee el ayuntamiento mexicano.

2. El segundo subconjunto trata el tema del mejoramiento de los niveles de recaudación de los gobiernos locales.

3. El tercer subconjunto de iniciativas pretende incidir en los mecanismos de coordinación fiscal y de gasto público prevalecientes en las fórmulas actuales para distribuir recursos federales a estados y municipios.

Cabe señalar que los temas de estos tres subconjuntos siguen estando vigentes en la LIX Legislatura. Particularmente, en los meses de abril y noviembre de 2004 y marzo y julio de 2005, un grupo de diputados de la LIX Legislatura promovió 7 iniciativas relacionadas con estos subconjuntos. La iniciativa más ambiciosa del periodo, como se explicará más adelante, es la propuesta presentada por el Diputado Ramón Galindo, Presidente de la Comisión de Fortalecimiento del Federalismo. Esta iniciativa, que apoyaron 31 legisladores, incluidos los coordinadores parlamentarios de los partidos Acción Nacional y Revolucionario Institucional, propone ampliar las responsabilidades y funciones públicas de los gobiernos locales; fortalecer a la hacienda municipal para hacer frente a sus nuevas responsabilidades y determinar nuevos parámetros de autonomía y libertad, tanto para los ayuntamientos como para los ciudadanos. Entre los puntos que se modificarían, de aprobarse la iniciativa presentada, destaca establecer como optativa la reelección de presidentes municipales, regidores y síndicos, entregando a las legislaturas locales la responsabilidad de definir su aplicación de acuerdo con las características y conveniencias regionales.

El primer subconjunto de temas recurrentes en la agenda legislativa para fortalecer el federalismo -modificar el diseño institucional que actualmente posee el ayuntamiento mexicano-, tiene relación con el tema de la agenda nacional que se refiere a fortalecer a los gobiernos locales en sus capacidades de gestión.[2] En este sentido, los diputados de la LIX Legislatura han recogido, los comentarios de funcionarios municipales y académicos relativos a la implementación de programas de profesionalización e instauración de sistemas de servicio civil de carrera a nivel municipal. Asimismo, la LIX Legislatura ha generado iniciativas para permitir que el periodo de gobierno en los ayuntamientos trascienda el periodo actual de 3 años.

Otro tema de la agenda legislativa, que no ha sido recogido de la opinión pública pero que ha tenido cierta relevancia en las iniciativas presentadas en esta legislatura, tiene que ver con las propuestas para generar nuevas formas de elección de los miembros del ayuntamiento y para distribuir las funciones del gobierno municipal con esquemas novedosos, por ejemplo, estableciendo poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo en el ámbito municipal.

Sin duda, el tema del mejoramiento de los niveles de recaudación de los gobiernos locales, que forma parte del segundo subconjunto de iniciativas, es el tema que por excelencia ha sido el más recurrente tanto en la agenda legislativa como en la agenda nacional (aquí con el nombre de fortalecimiento de las haciendas públicas locales). Si bien el traslado de recursos federales a través de los ramos 28 y 33 ha representado nuevas fuentes de ingreso para los gobiernos locales, quedan pendientes los problemas de generación de recursos propios. En razón de lo anterior, los diputados de la LIX Legislatura han generado iniciativas, recogiendo la preocupación emitida por la opinión pública, para mejorar la infraestructura técnica y operativa de las haciendas públicas municipales, dotándolas de una mayor autonomía que les permita aumentar la eficiencia en su recaudación. Las iniciativas buscan fortalecer financieramente a los municipios tomando como base la capacidad de gestión de recursos propios, impuestos prediales y cobro por servicios públicos, así como promoviendo la recuperación de sus potestades tributarias.

El tercer subconjunto de temas recurrentes de la agenda legislativa, sobre la coordinación fiscal y del gasto público, se relaciona con dos temas de la agenda federalista nacional. Por un lado, incide en el fortalecimiento de las haciendas públicas locales; por el otro, influye en el impulso a las relaciones intergubernamentales. En este sentido, la LIX Legislatura ha generado iniciativas para actualizar las formulas de distribución de recursos a estados y municipios. Las propuestas se han centrado en mejorar los mecanismos de transferencias del gasto en los ramos destinados a entidades federativas y municipios (ramos 26, 28 y 33). La preocupación central que se ha externado tanto en la agenda nacional como en la agenda legislativa es mejorar la eficiencia en el uso de estos recursos. En este rubro encontramos, por ejemplo, la propuesta del diputado Martín Vidaña para dirigir un porcentaje mínimo (10%) de los recursos federales que reciben los municipios a programas de seguridad pública local.

Respecto del conjunto total de temas recurrentes en las agendas de las tres últimas legislaturas, cabe señalar que la LIX Legislatura ha integrado diversas iniciativas en un proyecto de reforma constitucional federalista. Este proyecto busca modificar ciertos preceptos establecidos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.[3] Algunas de las modificaciones se interrelacionan con los temas recurrentes de la agenda legislativa y nacional, en particular en los siguientes artículos:

Artículo 25 .-Para promover el papel de las comunidades como promotoras del desarrollo en coordinación con estados y municipios.

Artículo 36.- Para establecer la obligación de los ciudadanos de desempeñar cargos de elección popular en cualquier ámbito de gobierno.

Artículo 73.- Para definir la excepción en las facultades del Congreso de la Unión para legislar sobre contribuciones relacionadas con energía eléctrica y alumbrado público.

Artículo 115.- Incluye adiciones y reformas de varios proyectos y fracciones para:

• Reconocer el derecho libre y directo de los ciudadanos a participar en la toma de decisiones del ámbito local,

• Contemplar el acceso de candidaturas ciudadanas sin partidos a cargos de elección popular,

• Derogar la prohibición en materia de reelección municipal,

• Facultar a las legislaturas locales para legislar sobre el cobro del derecho de alumbrado público,

• Ampliar la capacidad de los municipios para establecer tarifas o contribuciones inmobiliarias,

• Instaurar sistemas de servicio profesional de carrera en el ámbito municipal,

• Facultar a los ayuntamientos para  celebrar convenios con organismos internacionales,

• Incorporar el concepto de federalismo subsidiario.

Artículo 124.- Para definir una clara distribución de competencias entre los órdenes de gobierno estatal y federal.

Cabe señalar que esta propuesta de reforma constitucional federalista recoge las inquietudes de la mayoría de las iniciativas que han sido turnadas a la Comisión de Fortalecimiento del Federalismo durante la LIX Legislatura. En este sentido, atiende casi la totalidad de los temas relevantes de la agenda legislativa y la agenda nacional para fortalecer el federalismo en México. Esta reforma aún no ha sido dictaminada por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Fortalecimiento del Federalismo, no obstante, cuenta con el apoyo y predictamen de la mayoría de integrantes de ambas comisiones y de los líderes de los grupos parlamentarios al interior de la Cámara de Diputados.

El único asunto de la agenda federalista que ha quedado parcialmente atendido en la LIX Legislatura se refiere a la incorporación de fórmulas más actualizadas para la distribución de recursos federales a los gobiernos locales. Como se mencionó en apartados anteriores este asunto se relaciona con dos temas de la agenda nacional: el fortalecimiento de las haciendas públicas locales y el impulso a las relaciones intergubernamentales.

La transferencia de recursos entre gobiernos constituye un tema privilegiado en la agenda federalista, al igual que el estudio de las relaciones intergubernamentales y de los procesos de políticas descentralizadoras. Incluso autores como Deil Wright afirman que el factor crucial que define la estrategia para hacer más eficiente el proceso de descentralización y para fortalecer la gobernabilidad es la transformación de las condiciones bajo las cuales se utilizan y transfieren los recursos. Este enfoque parte de la premisa de que el origen del financiamiento es el que determina, más que cualquier otro factor, si una estructura institucional tiende a ser positiva o adversa para las políticas de fortalecimiento del federalismo.[4]

La transferencia de recursos comprende las fórmulas implementadas para el financiamiento de los servicios descentralizados, que incluyen el método de distribución (fórmulas tales como simple distribución porcentual según número de habitantes o técnicas complejas que integran variables socio-económicamente territorializadas o bien gastos efectuados por los gobiernos locales, entre otros criterios), y el método para la determinación del monto global de recursos financieros destinados por el nivel central para el financiamiento de los servicios descentralizados (determinado por ley o constitucionalmente, cantidad fija anual o reembolso por gastos puntuales).

Por otra parte, el problema de la escasez de recursos para el fortalecimiento de las haciendas locales, en tanto factor obstructivo de la capacidad operativa de los municipios para la gestión de obras y servicios públicos descentralizados, no constituyó una preocupación para el gobierno mexicano en el momento de la formulación de las políticas de  descentralización. Sin embargo, sí lo fue tiempo después, cuando se generó en los municipios mexicanos una notable dependencia de los recursos federales y un creciente detrimento de su esfuerzo fiscal. Diversos autores ya han señalado que la descentralización de servicios no estuvo acompañada de los recursos financieros necesarios.[5] Lo que aquí interesa destacar es la importancia que los mecanismos fiscales tienen en términos de la estabilización o desestabilización de los procesos descentralizadores en México.

Para que las relaciones intergubernamentales y las haciendas públicas locales se fortalezcan a partir de la descentralización es necesaria la existencia de mecanismos estabilizadores eficaces. De acuerdo con algunos expertos en la materia, los mecanismos privilegiados para ello son los fiscales.[6] En virtud de lo anterior, del análisis efectuado en este apartado se desprende que la formulación de los procesos de descentralización en México, mediante una mayor coordinación intergubernamental, sigue sin otorgar la categoría de prioritaria a la adecuación de fórmulas para la distribución de recursos a gobiernos locales.

Este factor ha sido, además de una arista conflictiva entre órdenes de gobierno, un elemento desestabilizador luego de implementada la descentralización hacia los gobiernos locales. Como se mencionó anteriormente, los mecanismos fiscales tienen importancia crucial en la creación de pautas normativas para institucionalizar el proceso descentralizador, por lo cual es preferible que dicha materia siga siendo objeto de la agenda nacional y probablemente legislativa. Se trata de analizar y minimizar los problemas de coordinación para atender ciertas áreas del quehacer público, sobre todo las relacionadas con la política social.

De acuerdo con John Scott, las entidades federativas deben adoptar fórmulas de asignación congruentes con la fórmula federal para la asignación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) del Ramo 33. Esto con el fin de que se rigan por criterios de equidad y se garantice el objetivo de erradicar la pobreza en México. Para asegurar una distribución equitativa del FAIS este autor sugiere la especificación de fórmulas estatales y municipales congruentes con la fórmula federal.[7]

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Situación actual de la comisión legislativa", en Federalismo [Actualización: 2 de junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/