Temas de Política Interior

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Situación actual de la comisión legislativa

Este apartado de la ficha técnica sobre temas de política interior, del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP),  presenta un balance de algunos de los asuntos atendidos por la Cámara de Diputados en tres de los temas que conforman la competencia de la Comisión de Gobernación de la Cámara de Diputados: legislación electoral, seguridad nacional y protección civil. Asimismo, se apuntan los asuntos que, de acuerdo con diversos sectores de la sociedad, se encuentran pendientes de resolución en torno a estas tres materias de trabajo. El período de análisis cubre las últimas tres legislaturas, esto es, del 1 de septiembre de 1997 a la fecha (mayo de 2006).

Esta sección se basa en información presentada en tres apartados de la misma ficha técnica, “Desempeño legislativo”, “Impacto del trabajo legislativo” y “Temas en la agenda nacional”, que pueden consultarse en la página electrónica del CESOP.[1] Hay que notar que la Comisión de Gobernación tiene entre su competencia una variedad de temas que supera el alcance de este texto, entre ellos la legislación en materia de juegos y sorteos, portación de armas, reformas a la administración pública federal y legislación sobre radio y televisión, que no se tratan en esta ficha, pero que serán materia de trabajo en futuras investigaciones del Centro. Sin embargo, a manera de ilustración, se describen otros asuntos que han ocupado a la Comisión durante el período citado, así como algunos temas que permanecen pendientes de dictamen.

Finalmente, hay que mencionar que en este apartado sólo se hace una revisión del trabajo legislativo, pero que este no es el único que desempeñan las comisiones y el pleno de la Cámara de Diputados. En investigaciones posteriores se incluirán otras labores de la Cámara, en particular las que se refieren al control evaluatorio y a la fiscalización del desempeño del Poder Ejecutivo.

Situación actual de la Comisión de Gobernación: panorama legislativo

Durante las últimas tres legislaturas, y hasta el 30 de abril de 2006, la mesa directiva de la Cámara de Diputados ha turnado a las comisiones de gobernación cerca de 800 iniciativas de decreto, reformas, adiciones y derogación de leyes. De acuerdo con datos de la Gaceta Parlamentaria, en este período dichas comisiones han emitido alrededor de 180 dictámenes; 80 de ellos han sido publicados en el Diario Oficial de la Federación una vez concluido su proceso legislativo.

         Como se vio en las secciones “Desempeño legislativo” e “Impacto del trabajo legislativo” de esta ficha técnica, las iniciativas turnadas a las comisiones de gobernación abarcan una amplia variedad de temas que, a grandes rasgos, pueden clasificarse en los siguientes: asuntos electorales, juegos con apuesta y sorteos, radio y televisión, libertad de cultos, seguridad nacional, protección civil, responsabilidades de los servidores públicos, bienes nacionales, seguridad nacional, armas de fuego, estímulos y recompensas civiles, aniversarios y conmemoraciones cívicas, beneficencia y algunos temas relativos a la organización de la administración pública federal. Además, participa con otras comisiones de la Cámara en el análisis y dictamen de iniciativas en materia de federalismo, derechos humanos, población y participación ciudadana. Hasta la LVIII Legislatura, la Comisión se encargó de la legislación sobre seguridad pública y durante la LVII la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales recibió una diversidad de propuestas de reformas y adiciones a la Constitución. Los temas más recurrentes en la agenda de las comisiones legislativas han sido los de legislación electoral, pero las comisiones de gobernación han dictaminado iniciativas en todas las áreas temáticas arriba citadas.

         A lo largo de las últimas tres legislaturas la Cámara de Diputados ha aprobado por lo menos siete iniciativas de ley y de reformas a la legislación dictaminadas por las comisiones de gobernación que han sido ampliamente discutidas y, en algún grado, bienvenidas –aunque no todas sin observaciones y cuestionamientos- por parte de diversos sectores de la sociedad. Éstas son la Ley de Seguridad Nacional, las reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que establecen el voto de los mexicanos en el extranjero, la Ley General de Bienes Nacionales que, entre otras cosas, señala que los monumentos arqueológicos históricos y artísticos no podrán ser objeto de subdivisión y que habrá un plazo de dos años para solicitar la reversión de bienes expropiados, la creación de la Agencia de Noticias del Estado Mexicano, con autonomía técnica y de gestión, y la protección de los datos sobre la salud de las personas–durante la LIX Legislatura-; la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Gubernamental –durante la LVIII- y la Ley General de Protección Civil –durante la LVII Legislatura. Asimismo, el pleno de la Cámara aprobó una variedad de dictámenes de las comisiones de gobernación en la mayoría de los asuntos que se les ha turnado.

         Quedan, sin embargo, diversos temas pendientes de análisis; algunos de ellos porque no se han dictaminado y otros porque, a pesar de haber sido temas de trabajo de la comisión, siguen en la agenda pública; por citar algunos ejemplos, los relativos a la Ley Federal de Juegos y Sorteos, diversas propuestas en materia electoral, de datos personales, de protección a periodistas y de cabildeo. Además, algunas reformas a la legislación aprobadas por las comisiones han sido objeto de debate; entre ellas las relativas a la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, que permiten a los particulares la posesión de más de un arma de fuego, y que, luego de su aprobación en el Senado, permanece en la Cámara de Diputados.

         Cabe mencionar que, de acuerdo con los datos del Monitor Legislativo del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), la Comisión de Gobernación de la LIX Legislatura es la que confiere mayor acceso a la información sobre su desempeño, y es la tercera más activa en el deshago de los trabajos legislativos de la Cámara de Diputados.[2]

Legislación electoral

Las propuestas de reformas y adiciones a la legislación electoral han ocupado diversas iniciativas turnadas a las comisiones de gobernación de la Cámara de Diputados; asimismo, han sido parte de los temas ampliamente discutidos en la sociedad. Algunas de ellas han sido dictaminadas por las comisiones y aprobadas por el pleno de ambas cámaras; otras permanecen pendientes de dictamen.

         Durante los últimos años diversos sectores de la sociedad han insistido en que es necesario revisar las leyes electorales en al menos cinco aspectos: campañas electorales, sistema de partidos políticos, representación proporcional, reelección y facultades y responsabilidades del Instituto Federal Electoral. Todos estos temas se han reflejado en las iniciativas legislativas turnadas a la Comisión de Gobernación. Asimismo, los legisladores han presentado propuestas de reforma en materia de democracia directa. Entre las demandas e iniciativas de mayor recurrencia en cada uno de estos temas han estado las siguientes:

1.      Campañas electorales:

a.      Revisar lar reglas sobre la propaganda electoral en los medios de comunicación;

b.     Moderar los gastos de campañas y precampañas políticas;

c.      Compactar el calendario electoral;

d.     Regular las precampañas;

e.      Revisar la tipificación y sanciones de delitos electorales;

f.       Procurar condiciones más equitativas para la competencia política, por medio de la reforma a la Ley de Radio y Televisión; procurando que el Instituto Federal Electoral compre los espacios de propaganda en los medios electrónicos;

g.      Segunda vuelta electoral.

2.      Sistema de partidos políticos

a.      Impulsar la democracia interna de los partidos;

b.     Fortalecer a las asociaciones políticas nacionales;

c.      Candidaturas independientes;

d.     Revisar los requisitos para el registro de los partidos políticos.

3.      Representación y reelección

a.      Voto de los mexicanos en el extranjero;

b.     Reelección presidencial, legislativa y municipal;

c.      Revisar la representación proporcional en la integración del Poder Legislativo;

d.     Incorporar a las minorías y mujeres en la legislación y política pública.

4.      Instituto Federal Electoral

a.      Ampliar las facultades de fiscalización;

b.     Revisar los requisitos para el nombramiento de consejeros electorales, así como sus responsabilidades.

5.      Democracia directa

a.      Referéndum, plebiscito e iniciativa popular.

Las iniciativas de decreto, adiciones, derogación y reformas dictaminadas durante las últimas tres legislaturas han reflejado todos estos temas. En particular, las comisiones de gobernación han dictaminado iniciativas sobre algunos aspectos en cuatro de los asuntos arriba enunciados: campañas electorales, sistema de partidos políticos, representación proporcional y reelección e Instituto Federal Electoral.

Durante la LIX Legislatura la Comisión de Gobernación emitió 47 dictámenes en sentido positivo, que también fueron aprobados por el pleno de la Cámara, y 28 dictámenes en sentido negativo. Entre ellos se encuentran asuntos relacionados con los requisitos para que las asociaciones políticas nacionales se conviertan en partidos políticos –sistema de partidos políticos-, el derecho de voto de los mexicanos residentes en el extranjero (publicadas en el Diario Oficial de la Federación –DOF- el 30 de junio de 2005) y la representación de las mujeres en las políticas públicas –representación, y obligaciones de los funcionarios del Instituto Federal Electoral.

Las nuevas disposiciones sobre el registro de partidos políticos establecen que las asociaciones políticas nacionales serán las únicas que podrán acceder al registro y que, para ello, deberán acreditar la afiliación de ciudadanos en cuando menos 20 entidades federativas y 200 distritos uninominales. Esta medida satisface algunos de los temas que, de acuerdo con las opiniones vertidas en la prensa, requerían de nuevas disposiciones legislativas. Como se vio en el apartado “Temas en la agenda nacional”, una de las propuestas en materia del sistema de partidos políticos era elevar los requisitos para el registro de los partidos. Sin embargo, estas reformas no agotaron el tema del fortalecimiento de las asociaciones políticas nacionales, que también forma parte de los temas de la agenda nacional.

El dictamen de la iniciativa  para añadir un libro noveno al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que establece el voto de los mexicanos residentes en el extranjero en las elecciones de Presidente y define el mecanismo y las autoridades encargadas de la organización electoral, incluyó el análisis de  doce iniciativas en la materia.[3] Dicho dictamen, y la posterior aprobación de las reformas al COFIPE, dio respuesta a uno de los temas que formaban parte de la agenda electoral pendiente, y que habían sido objeto de propuestas legislativas desde 1998.

Otro tema atendido por la Comisión de Gobernación durante la LIX Legislatura tiene que ver con las obligaciones de los consejeros de las instituciones electorales. El dictamen en sentido positivo a la Iniciativa que Reforma Disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos contribuyó a atender las demandas sobre las responsabilidades y deberes de los consejeros del Instituto Federal Electoral. El dictamen, aprobado en la Cámara de Diputados el 14 de diciembre de 2005, establece que los consejeros electorales y los funcionarios directivos del instituto, así como los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, deberán abstenerse de desempeñar cargos públicos en la administración encabezada por quien haya ganado la elección que ellos calificaron u organizaron; y prohíbe el uso de información, en provecho propio, a la que hayan tenido acceso.[4]

Aunque no se trata de trabajo de la Comisión de Gobernación, cabe mencionar dos iniciativas de legislación que responden a algunos de los temas de la agenda nacional en materia electoral: las reformas a la Ley General de Radio y Televisión, para revisar las condiciones de acceso de los partidos a la publicidad en medios, y las reformas constitucionales para permitir la reelección inmediata de los integrantes de ayuntamientos.

Las modificaciones aprobadas a la Ley Federal de Radio y Televisión, dictaminadas por las Comisiones Unidas de Comunicaciones y de Radio, Televisión y Cinematografía, incluyeron la adición de un artículo 79-A sobre el acceso de los partidos y candidatos a la propaganda electoral en medios. La reforma, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de abril de 2006, establece que los concesionarios de radiodifusión deberán informar al Instituto Federal Electoral sobre la propaganda electoral contratada por partidos y candidatos a puestos de elección popular, así como los ingresos derivados de dichos contratos. De acuerdo con la ley las tarifas de la propaganda deberán ser equivalentes a la publicidad comercial. Asimismo, las reformas señalan que el IFE será el encargado de pagar dicha propaganda con cargo a las prerrogativas de los partidos. Las disposiciones entrarán en vigor el 1 de enero de 2007.[5] Estas reformas no han estado exentas de cuestionamientos y algunos legisladores han insistido en que hace falta una revisión de las leyes para disminuir los costos de la propaganda electoral y favorecer condiciones para la equidad. Además, explica el Senador Javier Corral, entre las reformas pendientes se encuentra conceder al IFE facultades para que fiscalice los términos de los contratos, así como la creación de un sistema mixto de propaganda, que incluya tiempos del Estado.[6]

Por otro lado, la Iniciativa que Reforma el Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de permitir la reelección inmediata de los integrantes de los ayuntamientos, presentada por el diputado Tomás Trueba Gracián, recibió dictamen positivo por parte de las Comisiones de Puntos Constitucionales y Fortalecimiento del Federalismo; así como la votación aprobatoria del pleno de la Cámara de Diputados.[7] Sin embargo, queda pendiente su deshago en la Cámara de Senadores.

         El análisis de la agenda pública y el trabajo legislativo en materia electoral indica que permanece una diversidad de asuntos pendientes, aunque todos ellos forman parte de las iniciativas presentadas por los propios legisladores: financiamiento electoral y condiciones de equidad para la competencia, duración de las campañas y regulación de precampañas, democracia interna de los partidos políticos, candidaturas independientes, reelección, facultades del Instituto Federal Electoral y calendario de los comicios.[8]

Seguridad nacional

La labor legislativa de mayor impacto social en materia de seguridad nacional es la aprobación de la Ley de Seguridad Nacional  (LSN) que, entre otras cosas, definió el significado del concepto para el Estado mexicano, los mecanismos de coordinación y colaboración entre las instituciones encargadas de salvaguardarla y las facultades y obligaciones del organismo de inteligencia del Estado, el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN). Asimismo, estableció el control parlamentario de las actividades y políticas en la materia y definió controles jurisdiccionales a la intervención de comunicaciones privadas.

         Desde su publicación, el 30 de junio de 2005, la Comisión de Gobernación ha dictaminado cinco iniciativas relacionadas con la seguridad nacional. En sentido positivo se dictaminaron el Proyecto de Decreto que Reforma el Artículo 8 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal, que establece que dicho servicio no comprende al personal de seguridad nacional, y el Decreto que Reforma el Artículo 58 y Adiciona un Segundo Párrafo al Artículo 56 de la Ley de Seguridad Nacional, que fortalece la participación del Poder Legislativo en el Consejo de Seguridad Nacional.[9]

La Comisión de Gobernación emitió dictámenes negativos a tres iniciativas sobre seguridad nacional. La primera, Iniciativa que Reforma los Artículos 5 y 12 de la Ley de Seguridad Nacional, presentada por el diputado Jorge Alberto Aguilar Iñarritu, proponía ampliar el concepto de amenazas y garantizar la participación de una Comisión Bicameral en el Consejo de Seguridad Nacional.[10] La segunda, sobre la Iniciativa que Reforma y Adiciona los Artículos 17 y 24 de la Ley de Seguridad Nacional, del diputado Jorge Kawahgi Macari, propuso los ejecutivos estatales y del Distrito Federal acudieran a las reuniones del Consejo de Seguridad Nacional cuando se atendieran asuntos que amenazaran o pusieran en riesgo la seguridad nacional y se presentaran en su estado.[11] Finalmente, la Comisión de Gobernación emitió dictamen negativo a la propuesta de Decreto que Reforma y Adicional los artículos 3, 5 y 6 de la Ley de Seguridad Nacional presentada por el diputado Pedro Ávila Nevárez.[12] Dicha iniciativa incluía en la definición de seguridad nacional la protección de la población frente a desastres naturales y humanos.

Los dictámenes de la Comisión de Gobernación, en suma, han atendido la mayor parte de las iniciativas que se le han turnado en materia de seguridad nacional. Sin embargo, distintas voces insisten en la necesidad de revisar la definición de seguridad nacional y sus riesgos, los mecanismos de coordinación entre las distintas instituciones encargadas de salvaguardarla y el control parlamentario sobre dichas instituciones. Asimismo, permanecen ciertas dudas sobre la regulación de las instituciones de inteligencia y su transparencia.[13]

Protección Civil

Dos de las medidas legislativas de mayor impacto en esta materia fueron la aprobación y publicación de la Ley General de Protección Civil  (LGPC) y las reformas al artículo 73 de la Constitución para señalar concurrencia de la federación y los estados en tareas de protección civil. Ambas iniciativas fueron aprobadas durante la LVII Legislatura de la Cámara de Diputados. 

La LGPC ley establece las funciones del Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) y del Consejo Nacional de Protección Civil, las principales directrices del programa nacional, las instancias responsables de implementar cada etapa del sistema y los procedimientos para las declaratorias de emergencia, lo cual generó mejores condiciones para atender a la población afectada por desastres.

Este sistema, sin embargo, no ha estado exento de problemas. Las principales demandas han sido garantizar la dotación de ayuda inmediata en casos de desastre y el acceso a los recursos necesarios para que las entidades federativas atiendan emergencias y tareas de reconstrucción. En ese sentido, la Comisión de Gobernación de la LIX Legislatura emitió un dictamen de decreto de reformas a la Ley General de Protección Civil, reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 15 de junio de 2004, que estableció un período máximo de treinta días para la publicación de declaratorias de emergencia en casos de desastre y la obligación de la Secretaría de Gobernación de erogar los montos necesarios para responder de manera inmediata a las necesidades urgentes de la población afectada.[14] Sin embargo, permanecen algunos temas en la agenda nacional; en particular sobre los recursos destinados para la prevención en los municipios -la Comisión de Gobernación ya emitió un dictamen negativo de una iniciativa sobre este tema.[15] Asimismo, la Conferencia Nacional de Gobernadores ha señalado que debe revisarse la Ley General de Protección Civil y aprobar la creación de un Fondo de Protección Civil.[16

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Situación actual de la comisión legislativa", en Temas de Política Interior [Actualización: 15 de junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/