Reglamentos y Prácticas del Congreso de la Unión

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Situación de la comisión de reglamentos y prácticas parlamentarias

El análisis de las 212 iniciativas turnadas a la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias durante las últimas tres legislaturas arroja que ésta ha trabajado en torno a seis ejes temáticos: estructura del Congreso, trabajo en comisiones, relación Ejecutivo-Legislativo, conmemoraciones y reconocimientos, temas sobre participación ciudadana y acuerdos internacionales (ver cuadro 1).

§        Estructura del Congreso.

Este tema se relaciona directamente con la creación de una nueva Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. En su momento (1979), la Ley Orgánica del Congreso fue un avance significativo en materia de derecho parlamentario, ya que remplazó al Reglamento para el Gobierno Interno del Congreso General (1934), el cual se consideraba obsoleto. Sin embargo, para 1999 se decidió que era necesario realizar una nueva reforma. Si bien es cierto que la discusión del tema no es exclusiva de la LVII Legislatura, fue en estos años cuando se presentó y aprobó el proyecto de decreto para la creación de la nueva Ley Orgánica del Congreso.[1]

         Entre otras cosas, la nueva ley contempla a los grupos parlamentarios; disminuye el número de comisiones, mediante una reorganización de su competencia; hace más democrático a su gobierno interno; fomenta la ayuda de profesionales externos en áreas de apoyo a los diputados; toma en cuenta la formación pluripartidista de la Cámara y tiende a reorganizar el trabajo legislativo, entre otras cosas.

§        Trabajo en comisiones

Este tema, como lo indica su nombre, tiene relación directa con el trabajo y la estructura de las comisiones legislativas. Para Benito Nacif las comisiones son órganos de estudio y análisis a las que el pleno les ha delegado “el trabajo preparatorio del Poder Legislativo”. De acuerdo a este mismo autor, el reto actual  del trabajo legislativo es aumentar la calidad, por lo que sugiere que las reformas del Congreso se deben dirigir a proteger y fortalecer las comisiones de dictamen legislativo.[2]

         Las reformas que se pretenden llevar a cabo en el sistema de comisiones abarcan diferentes objetivos que pueden clasificarse en cinco subtemas. Estos son:

a)    La nueva organización de las comisiones/tiempo para dictaminar. Este subtema tiene relación con la eficiencia del trabajo legislativo, y se refiere a iniciativas que reorganizan la cantidad de comisiones, las facultades de cada una de ellas, la reglamentación del modo de trabajo interno y el tiempo destinado para emitir dictámenes (entre otras propuestas), con el fin de evitar el llamado “rezago legislativo”.

         De acuerdo con el doctor Pedro Salazar Ugarte, las reformas a las comisiones legislativas deben tener en cuenta los siguientes aspectos: optimizar su trabajo, establecer mecanismos de seguimiento para las iniciativas, aumentar su capacidad técnica, precisar los procedimientos y reducir las duplicidades en los dictámenes.[3] La mayoría de estos temas han estado en las agendas legislativas de las LVII, LVIII y LIX Legislaturas. Sin embargo, el mayor número de iniciativas al respecto se encuentra en la LIX Legislatura (80 iniciativas).

         A partir de 1988, cuando el Partido Revolucionario Institucional perdió la mayoría absoluta del Congreso y otros partidos políticos comenzaron a tener mayor presencia en la institución, existe una nueva realidad política en el país que requiere de nuevas formas de organización. Esta nueva realidad es un desafío para los actores políticos,  los cuales requieren mecanismos que les permitan llegar a consensos. En ese sentido, parte de las condiciones para la gobernabilidad del país tiene que ver con la existencia de reglas e instrumentos de negociación, tanto dentro del Congreso como fuera de él.[4]

         Este propósito, crear mecanismos que faciliten la negociación y el consenso, ha impulsado la creación de diversas iniciativas que tienen como fin reorganizar las comisiones legislativas. Dichas iniciativas establecen cuáles son las facultades de los diputados y eliminan, en la medida de lo posible, la oportunidad de tomar decisiones discrecionales, además de que tratan de asegurar la pluralidad y el consenso en la toma de decisiones al interior de las comisiones y en la Cámara de Diputados. La mayoría de las iniciativas parten de la idea de que la organización de las comisiones debe reflejar la realidad política del país y, por consecuencia, debe ser pluripartidista, y que sus decisiones deben ser consensuadas luego de un estudio profundo de la situación que las motiva.

         Por otra parte, en lo referente al tiempo que tienen las comisiones para emitir dictámenes, existen varias iniciativas que buscan ampliar el plazo de cinco a quince o treinta días. Como se puede ver en la exposición de motivos de cada una de estas iniciativas, el término de cinco días para emitir un dictamen es realmente corto. Si se toma en cuenta que el dictamen debe ser el resultado de un estudio profundo del tema, que debe considerar la opinión del o de los sectores afectados, así como de los especialistas, y que no debe perder de vista la intención original del que promovió la iniciativa, se comprende la propuesta de extender el tiempo para el dictamen.

         La mayoría de las veces es imposible que las comisiones cumplan con el término legal para emitir un dictamen. Ello provoca que se acumule el trabajo, y que algunos de los dictámenes que se llevan a cabo no cuenten con la participación de todos los sectores, o que su estudio no sea tan profundo y detallado como debería. Las iniciativas que se presentan en este tema tienen como fin disminuir el “rezago legislativo” y, paulatinamente, acabar con la llamada “congeladora”.

b)   Transformar una comisión especial en ordinaria/crear comisiones/comités/centros de estudio. Este subtema está muy relacionado con el punto anterior, ya que en esencia trata del número y funcionamiento de las comisiones ordinarias. Este fenómeno no es nuevo, ya que se pueden observar modificaciones en el número de comisiones desde el primer congreso independiente de México. De acuerdo con Francisco Gil Villegas y Rogelio Hernández, el mayor número de comisiones se creó entre 1917 y 1920; a partir de entonces y hasta la reforma  de 1933, el número de nuevas comisiones ha disminuido.[5]

          Como explica Susana Pedroza de la Llave un número excesivo de comisiones perjudica el trabajo legislativo, hace necesario que los diputados pertenezcan a varias de ellas y puede distraer su atención sobre asuntos importantes.[6]

          Los reglamentos más actuales han establecido un número variable de comisiones.[7] La ley Orgánica para el Congreso General de 1979 contempló 22 comisiones ordinarias, mientras que para 1994 el número casi se había duplicado (41). El número nuevamente se redujo con la nueva Ley Orgánica de 1999, que sólo contempló 23 comisiones ordinarias, pero sus diferentes reformas han provocado que actualmente la Ley Orgánica contemple 42 comisiones ordinarias.[8]

          Sin embargo, el aumento y disminución en el número de comisiones no puede explicarse sólo de manera formal, es decir, en relación con las tareas y necesidades parlamentarias, sino que requiere un análisis sobre las necesidades y acuerdos políticos. Como explica Gil Villegas, las comisiones funcionan como medios para dar tareas más o menos cotidianas a los diputados y para agruparlos de manera eficaz y controlable, lo que no puede hacerse sólo a partir de los bloques y los grupos parlamentarios por entidad. Con esto se entiende que el número de comisiones puede estar ligado a intereses políticos, independientemente de que exista una necesidad legislativa real.[9] Actualmente hay dos dictámenes aprobados y publicados en relación con el tema del número de comisiones y diecisiete iniciativas pendientes de dictamen en la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias.[10]

c)    Cambio de la organización interna de Cámara/órganos de poder. Este punto se relaciona con la organización interna de la Cámara de Diputados, con la distribución de los grupos parlamentarios en los distintos órganos de poder que conforman la Cámara, con la distribución equitativa de las comisiones y con el proceso para tomar medidas que garanticen la equidad en los órganos legislativos. 

         La transición política, las reformas electorales y la búsqueda de la democracia han sido parte de la motivación para que la Cámara de Diputados reconozca la necesidad de fortalecer el pluralismo en su interior. Así lo sugiere el número de iniciativas presentadas sobre este tema; 8, durante la LVIII Legislatura y 14 en la LIX Legislatura.

         Como explica Francisco Paoli Bolio, fue en la LV Legislatura (1991-1994) cuando comenzó una serie de cambios al interior de la Cámara de Diputados, tanto en las prácticas parlamentarias como en las reglas sobre el gobierno interno. También durante la LV Legislatura se creó la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política (CRICP), órgano de gobierno que por primera vez reunió a los coordinadores de los grupos parlamentarios de la Cámara y los tomó en cuenta en diversas decisiones. Este fue el primer intento de pluralizar las decisiones en la Cámara y hacer más incluyente la labor legislativa. En la LVII Legislatura ningún grupo parlamentario obtuvo la mayoría absoluta, por lo que no pudo integrarse la Gran Comisión. En consecuencia, la CRICP fue el único órgano de gobierno al interior de la Cámara.[11]

         Finalmente, con la nueva Ley Orgánica del Congreso General de 1999 los procesos de integración y organización de ambas cámaras se han hecho más incluyentes. Por ejemplo, se creó la mesa de decanos y la mesa directiva, se replanteó a los grupos parlamentarios, se creó la Junta de Coordinación Política, surgió la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos y, para apoyar el desarrollo de las tareas parlamentarias en general, se creó la secretaría general.[12]

         Las iniciativas que actualmente están en poder de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias buscan consolidar esta pluralidad y, al mismo tiempo, fomentar la creación de consensos entre los distintos actores políticos y sociales con el fin de que legitimen las decisiones y satisfagan las necesidades de los grupos involucrados.

d)   Análisis del impacto económico, político y jurídico de las iniciativas y su viabilidad. La eficacia del trabajo legislativo no radica únicamente en la aprobación de las leyes, sino en el impacto que tengan en la sociedad. Sin embargo, existen iniciativas que no contemplan los costos para poder aplicar las reformas, los medios necesarios para ser puestas en marcha, o las consecuencias políticas, sociales o económicas de las decisiones legislativas.

         Por esta razón, en las tres legislaturas estudiadas existen iniciativas que contemplan la necesidad de que los legisladores que presenten una iniciativa tomen en cuenta dos aspectos: el impacto económico, político y jurídico de sus proyectos, así como su viabilidad. Las propuestas contemplan que cada iniciativa deberá contener un estudio de impacto, el cual otorgará una idea sobre la factibilidad de su aplicación y sobre las consecuencias que tendrá la decisión del pleno sobre dicha iniciativa (aprobación o rechazo).

         A pesar de la importancia de este tema sólo encontramos tres iniciativas al respecto en la LIX Legislatura, dos en la LVIII y una en la LVII, todas pendientes de resolución.

Otros países consideran necesario que las iniciativas deben ir acompañadas del estudio del impacto que tendrán, y es obligación de las comisiones legislativas evaluar las consecuencias de aprobar o no dicho dictamen. Por ejemplo, el reglamento del Congreso norteamericano exige a los comités legislativos justificar las condiciones y circunstancias que puedan indicar la necesidad o no de promulgar una nueva legislación, así como llevar a cabo una revisión y estudio del impacto o probable impacto de los temas en la política fiscal y examinar si existen controversias entre la iniciativa y las leyes federales, reglamentos, estatutos o decisiones de la corte tomadas con anterioridad, entre otras obligaciones relacionadas con este punto.[13]

e)    Creación de reglamentos para el funcionamiento interior. Si bien es cierto que las prácticas parlamentarias y los acuerdos garantizan cierto orden y favorecen los consensos, pueden eliminar lagunas legales y hacer más eficiente el trabajo legislativo, también lo es que un reglamento puede ser el medio más idóneo para controlar el trabajo legislativo. Este tema no es nuevo, sin embargo, ha sido abordado de diferentes maneras en las tres legislaturas estudiadas.

         En la LVII Legislatura no existió ninguna iniciativa al respecto, pero fue precisamente en ella cuando se aprobó y publicó la nueva Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. En la LVIII Legislatura se habló de la necesidad de crear un reglamento interior y de debates de la Cámara de Diputados y en la LIX Legislatura se aprobó una reforma al artículo 3 de la Ley Orgánica que permite que cada Cámara que forma el Congreso de la Unión pueda crear su propio reglamento, sin la intervención de su colegisladora.[14]

         Dicha reforma permitió que en la LIX Legislatura se presentara ante el pleno una iniciativa que crea el Reglamento para el Gobierno Interior de la Cámara de Diputados, iniciativa que fue turnada a la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias para su dictamen. Este proyecto de reglamento propone una reorganización de la Cámara de Diputados, además de incluir varias de las prácticas parlamentarias comunes en la historia de este órgano legislativo.  

§        Trabajo individual /responsabilidad / grupos parlamentarios

De acuerdo a Joan Prats I. Catalá un Parlamento fuerte es aquel que expresa la voluntad popular, que es representativo, capaz de desarrollar eficazmente sus funciones constitucionales, que crea foros de debate y orientación del esfuerzo nacional y que es respetado. Bajo está lógica, las iniciativas que tienen relación con el trabajo individual de los diputados, la responsabilidad ante sus representados y las reglas de trabajo de los grupos parlamentarios influyen en el fortalecimiento del Poder Legislativo del país.[15]

         A continuación se desglosan cada uno de estos puntos para entender en qué sentido se presentaron las iniciativas y cuáles son sus objetivos.

a)    Transparentar el trabajo / responsabilidad de informar / reglamentar el cabildeo. Este apartado tiene como fin transparentar el trabajo de los legisladores, ya sea en lo individual o como grupo parlamentario. Las diez iniciativas que se han presentado a lo largo de la LIX Legislatura plantean, entre otras cosas, requerir a los legisladores que presenten un informe anual o semestral de labores ante el distrito que representan, ya que de acuerdo a los autores de estas iniciativas, esta obligación fomenta la responsabilidad del legislador ante los ciudadanos.

         De acuerdo con otras iniciativas, parte del desprestigio del Poder Legislativo depende del desconocimiento del trabajo que se lleva a cabo en el Congreso, por esta razón existen iniciativas que pretenden regularizar la transparencia y difusión del trabajo legislativo. Al mismo tiempo, sin embargo, hay iniciativas que afirman que las sesiones y los votos en secreto ayudan a que los legisladores se sientan libres de expresar su opinión. Durante la LIX Legislatura fue presentada y rechazada una iniciativas que pretendía permitir realizar sesiones secretas en relación con temas controvertidos.

         Para Luisa Béjar Algazi las asambleas deben garantizar un equilibrio entre los mecanismos institucionales que permiten o favorecen la disciplina partidaria y aquellos que aseguran que el legislador responda a las demandas de su electorado (responsiveness) y asuma la responsabilidad por sus acciones (accountability).[16] En este sentido, permitir que existan sesiones secretas cuando se trata de temas controversiales permitiría a los legisladores deslindarse de la responsabilidad que tienen con sus representados.

         Por último, el tema de la responsabilidad se relaciona con la regulación del cabildeo legislativo. Hasta hace unos años, antes de que existiera un gobierno dividido, el cabildeo se realizaba directamente con el Ejecutivo Federal, ya que éste manejaba la mayoría de los asuntos públicos. A partir de la pluralidad en las Cámaras y la importancia de su trabajo en la elaboración de políticas públicas se han empezado a generar mecanismos de cabildeo dirigidos hacia el Congreso de la Unión.[17]

         Existen dos opciones para regular el cabildeo; la primera tiene que ver con la autoregulación, es decir, que sean las empresas y los despachos que se dedican al cabildeo legislativo las que impongan sus propias reglas, y dos, que se expida una ley que regule, limite y establezca los cauces jurídicos y requisitos necesarios para desarrollar esta práctica. De acuerdo con José María de la Serna el mejor camino para nuestro país es el de la regulación legal.[18]

         Por ejemplo, el proyecto de decreto para la creación del Reglamento para el Gobierno Interior de la Cámara de Diputados en su capítulo XXII contempla la regulación del cabildeo.[19] Sin embargo, el artículo 245 sólo define qué se entiende por cabildeo y remite a los canales adecuados para llevarse a cabo, pero no señala cuáles son éstos ni qué procedimiento debe seguirse para su práctica.

b)   Trabajo individual de los diputados / facultades / obligaciones / asistencia al pleno y comisiones. Como se puede observar, este tema está relacionado con el anterior, sólo que, en estos casos, tiene que ver con los legisladores en lo individual. En este punto se encuentran iniciativas que buscan fiscalizar la actuación de los diputados, aumentar sus facultades y sancionar el incumplimiento de sus obligaciones. La mayoría de las iniciativas en este tema son para controlar la asistencia de los diputados a las sesiones plenarias y a las reuniones de las comisiones e imponer sanciones a los legisladores que no cumplan con sus obligaciones.

         Dentro de las facultades que se quiere otorgar a los legisladores está la creación de la “pregunta parlamentaria” la cuál fungirá como un instrumento del Poder Legislativo para obtener información de los otros dos poderes de la Unión. Se propone que la respuesta a dicha pregunta deberá darse en un plazo no mayor de quince días. Este tipo de instrumentos tienen la finalidad de aumentar o mejorar las facultades de control y vigilancia que tiene el Poder Legislativo.

         En total la LVII Legislatura recibió una iniciativa en este rubro; en la LVIII se presentaron seis y en la LIX cinco. Todas ellas se encuentran pendientes de dictamen.

c)    Grupos parlamentarios. De acuerdo con la propia Ley Orgánica del Congreso General los grupos parlamentarios son el conjunto de diputados que, con ase en su afiliación de partido, se organizan a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas en la Cámara. Estos grupos tienen dos características: primero, se deben de integrar con, por lo menos, cinco diputados y segundo, sólo puede existir un grupo parlamentario por partido político nacional.[20]

         Los grupos parlamentarios cuentan con recursos económicos y materiales que distribuyen a sus miembros, por lo que aquellos diputados que no pertenecen a ningún grupo tienen más dificultades para obtenerlos, aún cuando la propia ley establece que serán apoyados conforme a las posibilidades de la Cámara.[21] Por esta razón los diputados independientes y los partidos políticos que no cuentan con el número mínimo requerido para conformar un grupo son los que han presentado un mayor número de iniciativas tendientes a permitir grupos parlamentarios mixtos o a disminuir a dos el mínimo de diputados necesario para formarlo.

         Otra de las iniciativas que se encuentra en este punto tiene que ver con reglamentar los medios con los que cuenta cada grupo parlamentario para remover a su coordinador o algún otro miembro del grupo. En la LVII Legislatura no se presentó ninguna iniciativa al respecto, porque es en la Ley Orgánica de 1999 cuando aparecen estos grupos, pero en la LVIII Legislatura se turnaron dos iniciativas y en la LIX tres.

§        Relación Ejecutivo-Legislativo

La transición política en nuestro país ha generado que el papel del Poder Legislativo cambie. De acuerdo con Luisa Béjar Algazi, no es exagerado pensar que este órgano ha pasado a constituirse en el nuevo centro de gravedad de la política mexicana.[22]

         Una de las funciones que tiene el Poder Legislativo es la de vigilancia y fiscalización, es decir, llevar a cabo el llamado “control parlamentario”.[23] Como explica Miguel Ángel Eraña Sánchez, la composición actual de la LIX Legislatura, que no le permite a ningún grupo parlamentario conseguir la mayoría absoluta, hace que los instrumentos para el control del Poder Ejecutivo adquieran mayor importancia. Un ejemplo de algunos instrumentos de control son: la integración de comisiones de investigación, el trámite de solicitudes parlamentarias de información y documentos públicos, la solicitud de comparecencia de los integrantes del gabinete presidencial y de otros miembros de la administración federal y la autorización que otorga el Congreso al Presidente de la República para viajar al extranjero, por nombrar sólo algunos.[24]

         Sin embargo, aún es necesario trabajar en mejorar los mecanismos de fiscalización que garanticen el correcto control del Legislativo. Por ello los diputados han presentado varias iniciativas (una en la LVII Legislatura, cinco en la LVIII y once en la LIX) tendientes a equilibrar y mejorar la relación entre poderes. Una de las iniciativas más constantes en este tema se relaciona con el informe presidencial. Estas iniciativas tienen como fin cambiar el formato del informe presidencial, en particular para que el Ejecutivo escuche los posicionamientos de los partidos políticos, con el fin de fomentar un diálogo entre poderes. A este respecto, la Cámara de Diputados ya dictaminó y aprobó una iniciativa que se turnó a la Cámara de Senadores donde aún está pendiente de dictamen.[25]

§        Conmemoraciones y reconocimientos

La Cámara de Diputados tiene un muro de honor en el cual se encuentran en letras de oro los nombres de próceres o instituciones, así como apotegmas que sintetizan momentos históricos en nuestro país. Así que en este tema están todas las iniciativas para inscribir en letras de oro el nombre de algún personaje o institución que merezca ser reconocido por nuestra patria. Este tema ha sido abordado en la LVII, LVIII y LIX Legislaturas, sin embargo, es en la LIX Legislatura donde se encuentra un mayor número de iniciativas en torno a este tópico con 27 iniciativas.

         Por ejemplo, el 15 de mayo del 2006 se develó el nombre en letras de oro del Instituto Politécnico Nacional en el muro de honor del Palacio Legislativo de San Lázaro. Junto con la Universidad Nacional Autónoma de México, es la única institución académica ahí inscritas.[26]

         Junto con la inscripción en letras de oro, existen conmemoraciones que lleva a cabo la Cámara de Diputados para rendir honor a personajes de nuestra historia y contemporáneos que han hecho algo por el bienestar de México. Por ejemplo, puede citarse la creación de una Comisión Especial para los Festejos del Bicentenario del Natalicio de Benito Juárez, la sesión solemne que se llevó a cabo en al Palacio Legislativo de San Lázaro el 21 de marzo de este año en su honor y la iniciativa que pretende cambiar el nombre del salón de sesiones de Palacio Legislativo de San Lázaro por el de “Presidente Benito Juárez”.

§        Otros

En este apartado se encuentran todas las iniciativas que han sido turnadas a la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias y que no tienen relación directa con los temas anteriores, pero que se vinculan con las prácticas parlamentarias y con la forma en la que se trabaja dentro del Congreso. Por esa razón se han incluido en este apartado. Aquí se encuentran iniciativas en materia internacional, jerarquía de las leyes, garantía de equilibrio en la presentación de iniciativas y salvaguardas para que todos los diputados tengan el mismo trato dentro de la Cámara, así como la inclusión de los ciudadanos en la presentación de iniciativas o en su discusión.

Cuadro 1

TEMAS RECURRENTES EN LA AGENDA LEGISLATIVA:

LVII, LVIII Y LIX LEGISLATURAS

* Adaptación del cuadro “Temas de las iniciativas presentadas a la Cámara de Diputados y su Estado” del apartado Desempeño de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias de esta misma ficha., Op. Cit.

Fuente: Gacetas Parlamentarias del primer periodo ordinario del primer año de la LVII Legislatura hasta el primer periodo ordinario del tercer año de la LIX Legislatura.

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Importancia de las iniciativas presentadas y del trabajo de la comisión.

         Todos estos temas, ya sea en lo particular o en conjunto, tienen una relación directa con la agenda nacional de reforma del Estado. En particular, la agenda legislativa tiene que ver con el fortalecimiento del Poder Legislativo, transparentar el trabajo gubernamental, crear certeza en torno a las decisiones y actos de los legisladores, acabar o disminuir con la corrupción y las actitudes poco éticas, fortalecer el control de los ciudadanos sobre sus representantes y acabar con lagunas legales que obstaculicen el trabajo legislativo, entre otros temas.

         A excepción de la creación de la Ley Orgánica del Congreso, la LIX Legislatura tiene dentro de su agenda todos los temas que se han tocado desde la LVII Legislatura. La actual Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias tiene en su poder ciento dieciséis iniciativas pendientes de dictamen, siete dictaminadas en sentido negativo, diez aprobadas y diez iniciativas aprobadas y publicadas en el Diario Oficial de la Federación.[27] A simple vista existe un rezago legislativo muy amplio, sin embargo, el proyecto de decreto para crear el Reglamento para el Gobierno Interior de la Cámara de Diputados, elaborado por esta comisión, contiene en su cuerpo legislativo varias de las iniciativas pendientes de dictamen.

         El Poder Legislativo es una institución que refleja la realidad política, económica y social por la cual atraviesa el país. El Congreso es un poder que cambia y evoluciona rápidamente, por lo que necesita reglas lo suficientemente flexibles, para hacer posible su trabajo, y claras, para evitar actos discrecionales que puedan perjudicar a la población. Un buen ejemplo de esto son los antecedentes de la reglamentación del Congreso.

         Desde la creación del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General hasta la publicación de la Ley Orgánica del Congreso General transcurrieron cuarenta y cinco años, mientras que de la publicación de esta última Ley a la nueva Ley Orgánica del Congreso transcurrieron veinte años. Finalmente entre la publicación de la nueva Ley Orgánica y la presentación de la iniciativa para un nuevo Reglamento para el Gobierno Interno de la Cámara de Diputados sólo han transcurrido seis años.

         Esto puede explicarse a partir de los cambios en la integración de las Cámaras. Como señala Paoli Bolio, cuando el partido oficial perdió la mayoría calificada en el Congreso (1988) fue evidente la necesidad de crear nuevas leyes que lo rigieran dentro de un ambiente plural; de esta manera los acuerdos parlamentarios buscaron mecanismos para conciliar los intereses de las distintas fuerzas políticas. Sin embargo, dichos acuerdos no eran suficientes, por lo cual comenzaron a plantearse reformas a la Ley Orgánica.[28] Un ejemplo de esto es la creación de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, un órgano de gobierno de la Cámara de Diputados que, junto con la Gran Comisión, incluyó por primera vez a todos los coordinadores de los grupos parlamentarios.  

         Por otra parte, como explica Susana Pedroza de la Llave, la Ley Orgánica de 1979, con sus respectivas reformas, no contemplaba varios temas importantes para la organización legislativa, como, por ejemplo, la presencia de los medios de comunicación en el Congreso, la Mesa Directiva y el servicio civil de carrera, entre otros asuntos. Después de la reforma electoral de 1996 se promulgó la nueva Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos de 1999, la cual tenía entre sus objetivos reestructurar la organización camaral, introducir nuevos órganos de poder, ser más incluyente, reorganizar la asignación de comisiones y profesionalizar el trabajo de los legisladores y de sus asesores.[29]

         A pesar de los avances, aún hay temas pendientes. Varios académicos piensan que no es conveniente que ambas Cámaras del Congreso de la Unión tengan una reglamentación conjunta, debido a sus diferencias, facultades exclusivas, distintas estructuras internas y funcionamiento, por nombrar algunas. De esta manera surge la necesidad de crear un cuerpo normativo específico para cada Cámara, tal como ha sucedido en países como Argentina, Chile, Uruguay y España.

BASE LEGAL DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS

         Por otro lado, como señala Mauricio Rossell, hasta ahora las reformas más importantes en el Congreso pueden clasificarse en dos categorías: la manera en la que se organiza en su interior y las relaciones del Congreso con el entorno. Sin embargo, insiste este autor, es necesario que las reformas se lleven a cabo mediante acuerdos de todas las fuerzas políticas y los actores involucrados, y se sustenten en la democracia, la gobernabilidad y la legalidad.[30]

En la LVII, LVIII y LIX Legislaturas ha habido iniciativas que satisfacen estos criterios y, algunas veces, han mostrado similitudes de consideración, a pesar de haber sido propuestas por diferentes grupos parlamentarios.[31] Algunos ejemplos son el proyecto de decreto para que los legisladores estén obligados a presentar un informe anual ante sus representados (PRI, PRD), la ampliación del tiempo con que cuentan las comisiones para emitir un dictamen (PAN, PRD, PVEM), y las propuestas para cambiar el protocolo del informe de gobierno del Presidente de la República (PT, PRI, PRD, PVEM, Convergencia).[32]

         El Congreso puede lograr acuerdos internos que eviten la ingobernabilidad o la parálisis gubernamental. Sin embargo, un Reglamento generado por consenso podría facilitar y enriquecer el desempeño legislativo. Al mismo tiempo, permitiría que los acuerdos sólo se utilicen para enfrentar situaciones especiales, que no puedan ser previstos en la ley con anterioridad o que respondan a alguna necesidad inmediata.

         El trabajo que está realizando la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias al presentar un proyecto de Reglamento para la Cámara de Diputados representa un esfuerzo por mejorar el trabajo legislativo y acabar con el rezago existente. Sin embargo, como se puede observar a lo largo de la ficha, el trabajo de la Comisión es fundamental para la Cámara de Diputados, y no puede agotarse con la publicación de un Reglamento. La vida política, económica y social del país está en continuo cambio y una de las labores de la comisión es adecuar las reglas internas de la Cámara y la labor legislativa a esa realidad cambiante.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Situación actual de la comisión legislativa", en Reglamentos y Prácticas del Congreso de la Unión [Actualización: 30 de mayo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/