Transportes

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Situación actual de la comisión legislativa

En la LVII Legislatura a la entonces Comisión de Comunicaciones le fueron canalizadas nueve iniciativas que comprendían propuestas tanto en materia de comunicaciones como en el ramo de los transportes.[1] Las iniciativas que son materia del sector comunicaciones y que fueron turnadas a la Comisión en ese periodo plantean reformas a la Ley Federal de Telecomunicaciones y al Código Penal en materia de delitos informáticos. El resto de las propuestas legislativas están relacionadas al sector transportes y abarcan cuatro iniciativas sobre el sector portuario, una iniciativa relativa al sector aéreo, una iniciativa sobre el rubro carretero y de autotransporte y otra propuesta que comprende reformas a siete disposiciones legales diferentes. En la LVII Legislatura, no se presentaron iniciativas en materia ferroviaria. Asimismo destaca que las distintas iniciativas presentadas en materia portuaria, en una de ellas se plantea la abrogación de la Ley de Navegación y Comercio Marítimo, en otra se persigue actualizar el contrato de transporte de pasajeros por agua, una más pretende impulsar el transporte marítimo de cabotaje y reactivar el desarrollo de la marina mercante mexicana y en la última propuesta se pretende establecer disposiciones relativas al servicio portuario de pilotaje. Las propuestas sobre el sector aéreo turnadas a la Comisión persiguen la modernización y el fortalecimiento de la aviación mexicana.

Sobre el sector carretero y de autotransporte le fue turnada a la Comisión una iniciativa referente a la renovación y protección del parque vehicular mexicano. La Comisión recibió también una iniciativa relacionada con la pretensión de acotar la facultad del Ejecutivo Federal en materia de requisa en los transportes.

Como temas recurrentes que se presentaron en la LVII Legislatura y que se repiten en las dos legislaturas siguientes, se advierten propuestas sobre la regulación de la requisa en materia de servicios de transporte y sobre la modernización y fomento a la marina mercante mexicana.

En las Legislaturas LVIII y LIX en el ramo aéreo fueron turnadas a la Comisión de Transportes dieciséis propuestas para modificar tanto la Ley de Aeropuertos como la Ley de Aviación Civil. En lo tocante a las propuestas sobre la Ley de Aeropuertos los legisladores han planteado, entre otras cosas, establecer disposiciones que precisen los casos y las modalidades en los que podría emplearse la figura legal de la requisa; otro tema que se ha manejado en el caso de esta Ley es el relativo a los plazos de duración de las concesiones y a los requisitos para su otorgamiento, propuestas que con algunas variantes se encuentran en al menos tres iniciativas. Una vertiente distinta sobre las propuestas que se han efectuado a la Ley de Aeropuertos pretende garantizar el equilibrio ecológico en las obras de infraestructura del ramo. Por último, se ha pretendido establecer cambios a esta en aspectos técnicos en materia de plan de vuelos, frecuencias de radiocomunicación, entre otras cosas.

Sobre las propuestas de reforma relativas a la Ley de Aviación Civil, es posible identificar planteamientos sobre las sanciones que deben de aplicarse en caso de infracciones a las medidas de seguridad en materia de aeronavegación; y sobre establecer responsabilidad de las líneas aéreas comerciales en caso de destrucción, avería o pérdida del equipaje de los usuarios. Asimismo se ha planteado la modificación de aspectos técnicos relativos al plan de vuelo de las naves aéreas y la aprobación de éste por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, SCT. Sobre la misma disposición legal los legisladores han planteado la conveniencia de adecuar las disposiciones referentes al denominado “Registro Aeronáutico Mexicano”, en lo tocante a su competencia y su naturaleza legal. Por último, se han propuesto reformas a la ley que modifican las atribuciones de la SCT en materia aeroportuaria y de aviación civil. Cabe destacar que esta última propuesta legislativa fue aprobada por el Congreso y publicada en el Diario Oficial de la Federación en diciembre de 2001.

Las iniciativas sobre el ramo ferroviario que se han presentado en el periodo aludido se pueden ubicar en dos vertientes opuestas una de ellas relativa a la liquidación de los Ferrocarriles Nacionales de México y la otra sobre la conveniencia de considerar al servicio ferroviario como una actividad económica prioritaria para el desarrollo nacional.

Las propuestas legislativas presentadas sobre el tema de la extinción del organismo público Ferrocarriles Nacionales de México, presentan a su vez variantes en su naturaleza. La primera de ellas hace referencia a la necesidad de transparentar la entrega-recepción de los activos del organismo señalado y proteger los derechos de los trabajadores del gremio ferrocarrilero jubilados. La segunda propuesta sobre el tema hace referencia a la extinción del organismo público aludido y establece que el mismo conserve su personalidad jurídica sólo para efectos del proceso de liquidación. Debe señalarse que esta iniciativa fue aprobada por el Congreso y publicada en el Diario Oficial de la Federación en junio de 2000.

Por otro lado, la propuesta sobre considerar al servicio ferroviario como una actividad económica prioritaria plantea la necesidad de expedir una Ley de Transporte Ferroviario, Servicios Auxiliares y Vías Férreas.

Las iniciativas sobre el ramo portuario abordan en varias ocasiones el tema de las Administraciones Portuarias Integrales, sobre este tema los legisladores han planteado la conveniencia de otorgar a los estados y municipios participaciones accionarias con el objeto de que el estado tenga mas del 76% de las acciones, otra propuesta en este mismo sentido plantea la devolución de recursos a las entidades federativas en donde se ubiquen las Administraciones Portuarias Integrales a fin de fomentar el desarrollo regional.

Una propuesta sobre otra vertiente de la Ley de Puertos plantea que la SCT adjudique directamente la ampliación de los puertos concesionados y sobre la misma ley pero en lo referente a los servicios de pilotaje se propone en otra iniciativa que tales actividades tengan un carácter no mercantil considerando su naturaleza de servicios profesionales.

Por lo que corresponde a las iniciativas presentadas en materia carretera y de autotransporte se han presentado diferentes propuestas legislativas que abarcan varios aspectos, en principio pueden señalarse iniciativas sobre la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal que plantean la conveniencia de que la Cámara de Diputados intervenga en los procesos de asignación de concesiones sobre construcción y explotación de caminos y puentes; otra iniciativa sobre el tema de las concesiones pretende establecer limitantes en el otorgamiento de nuevas concesiones o personas o instituciones que ya detenten una concesión; sobre el mismo tema otra propuesta legislativa plantea la necesidad de facultar a las autoridades locales en la inspección y vigilancia de los términos establecidos en las concesiones carreteras. Otra iniciativa sobre concesiones persigue establecer limitaciones a las facultades de la SCT en el proceso de otorgamiento de éstas.

Sobre esta normatividad y abordando aspectos ambientales, se ha planteado establecer que los vehículos que presten servicio de transporte público federal, tengan determinadas características físicas tales como modelo y requisitos técnicos para reducir emisiones contaminantes. Otra propuesta pretende la aplicación de tarifas especiales a personas discapacitadas y adultos mayores.

Es necesario destacar que además de las propuestas mencionadas en materia aérea, ferroviaria, portuaria y carretera y de autotransporte, se han presentado iniciativas sobre el tema que abarcan no sólo reformas a una normatividad específica, sino modificaciones sustanciales a varias normas legales dentro de una iniciativa o que proponen la creación de un marco legal completo en la materia. Como ejemplos pueden anotarse iniciativas que contemplan cambios tanto a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal como a la Ley de Aeropuertos o iniciativas que pretenden afectar disposiciones de la Ley de Vías Generales de Comunicación, de la de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, de la Ley de Aeropuertos, de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario y de la Ley de Puertos en una sola propuesta. Asimismo se advierte la existencia de iniciativas integrales, es decir, propuestas que persiguen una reforma estructural del rubro o que pretenden la regulación completa de un ramo especial, como el caso de la iniciativa con un proyecto de Ley Federal del Transporte que contempla diseñar una ley especial que agrupe todas las disposiciones en la materia. En el mismo tenor se encuentra la propuesta relativa a la expedición de una nueva Ley de Navegación y Comercio Marítimos que persigue la reactivación integral de la marina mercante del país entre otras materias.

Otras propuestas que engloban en una misma iniciativa cambios a diferentes normatividades se refieren a la función del Congreso en el proceso de otorgamiento de concesiones, tema que se presenta en varias iniciativas. Otro rubro que es abordado recurrentemente es el relativo a las Administraciones Portuarias Integrales y sus modalidades de operación, las características de su régimen legal y la posibilidad de que los estados o los municipios tengan participación en los recursos obtenidos por éstas.

Dos temas que han sido materia de varias iniciativas, son el que aborda la necesidad de destinar los recursos derivados de las multas en vías de comunicación para cubrir gastos operativos y programas de inversión en materia de seguridad pública; y el relativo al régimen de tarifas de los servicios de transporte, en donde se ha propuesto la necesidad de establecer cuotas preferenciales para adultos mayores y discapacitados, en el mismo tenor se encuentran varias iniciativas que abordan la necesidad de efectuar descuentos en periodos vacacionales.

Como elemento adicional a todo lo señalado, es necesario recordar que en nuestro país existe una regulación normativa para cada modo de transporte, situación que ha motivado la discusión sobre la conveniencia de contar con una legislación integral que pretenda establecer la correlación e integración de las diversas materias que comprenden el ramo. De ahí que un elemento inicial para el análisis de la legislación del ramo, es identificar la conveniencia de una normatividad articuladora que permita la integración de las distintas disposiciones sobre el sector.

En este contexto debe recordarse que el autotransporte en México es regulado por la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal; el ferrocarril por la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario; el marítimo-portuario por la Ley de Navegación y la Ley de Puertos, y el aerotransporte por la Ley de Aeronáutica Civil.

Además de sus respectivos reglamentos, otras disposiciones de carácter específico influyen en la operación de cada ramo vinculado al transporte como es el caso de la Ley de Inversión Extranjera, de la Ley de Vías Generales de Comunicación, o de la Ley de Navegación y Comercio Marítimo.

Para Leonardo Gómez, presidente de la Asociación Nacional de Transporte Privado (ANTP), la ineficiente integración de los sistemas multimodales de transportación de carga, tanto en el mercado interno como hacia los Estados Unidos, permiten advertir que en ese país se generan mayores ventajas de las corrientes comerciales, debido a la existencia de menores costos unitarios asociados con el tamaño de las operaciones, alcanzadas por la complementación y coordinación entre los transportes marítimo, ferroviario y carretero, situación que según el dirigente de la ANTP, propicia condiciones de desventaja competitiva de nuestro país frente a la Unión Americana. Otro argumento que sostiene la referida agrupación de transportes privados, es que mientras en México el comercio total ha crecido a tasas promedio anuales de 12.3 por ciento entre 1990 y 2003, permitiéndole convertirse en el séptimo país exportador a nivel internacional, cada vez el traslado de carga en nuestro país, es más caro en relación con Estados Unidos.[2]

Un argumento importante en el debate legislativo sobre la regulación de los transportes en nuestro país, es el referente a las tarifas de carga; según el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), en México el precio por kilómetro para movilizar una tonelada de mercancía es 20 por ciento más elevada que en los Estados Unidos; en ferrocarril, 4 por ciento y en el transporte marítimo, 12.6 por ciento mayor. Según el presidente del IMCO esta situación ha llevado al país a pésimos niveles de competitividad frente a las naciones desarrolladas. Según el IMCO, una solución es una adecuada integración del sistema carretero, ferroviario y marítimo. Una vertiente importante en el estudio legislativo de la normatividad sobre transportes en nuestro país, no debe soslayar estudios de analistas internacionales sobre nuestro marco regulatorio en el ramo. Se ha tomado como elemento indispensable en el examen del marco legal, el tema de la competitividad y la infraestructura. Al respecto la empresa consultora internacional AT-Kearney coloca a nuestro país en el noveno sitio de una lista de diez naciones, cuando examina la infraestructura logística y la competitividad. Según AT-Kearney es importante tener en cuenta que los transportistas mexicanos cumplen en 88 por ciento de los casos con las entregas a tiempo de mercancías; contra 97 en Estados Unidos y 98 por ciento en los países europeos. En ese mismo sentido la consultora concluye que si se trata de examinar el tema de seguridad en el traslado de las cargas, en México sólo en 89 por ciento de los casos llega completa a su destino, mientras en Estados Unidos y Europa el promedio es 97 por ciento.[3]

Uno de los elementos que frecuentemente se asocia al debate sobre la legislación en la materia, es el relacionado a la integración de los sistemas de transportes, que comprende la movilización de las cargas mediante líneas navieras globales, cargas que atracan en megapuertos o en grandes centros de acopio regionales con servicios alimentadores; trasladan los fletes vía conexiones terrestres complementarias, como el ferrocarril y el autotransporte; y utilizan equipos de transporte de alta tecnología con sistemas de informática para operar y administrar las flotas.

La ubicación geográfica de México podría representar  una ventaja competitiva si se contara con un sistema de transporte mas económico y eficiente, sin embargo el sistema de transporte significa un alto costo de operación que limita el creciente intercambio de mercancías. Los datos de la Asociación Nacional de Importadores y Exportadores de la República Mexicana (ANIERM) indican que 58 por ciento del movimiento de carga se concreta mediante el autotransporte, una tercera parte por mar, 10 por ciento por ferrocarril y apenas 0.1 por ciento por avión.

Otro aspecto a tener en cuenta en el análisis de la normatividad de transporte, es el referente a los puertos nacionales. Sobre el particular, el IMCO señala que el costo de los servicios en México es más elevado que en otros sitios, como Hamburgo, Nueva York o Tokio. Además, el tiempo para despachar un contenedor en México es de 10 días, en Estados Unidos es de siete y la referencia internacional es de cinco.

El IMCO menciona que una regulación integral del transporte podría generar ahorros anuales de por lo menos 3 mil 120 millones de dólares en el autotransporte, 879 millones en transporte ferroviario, 105 millones en transporte marítimo y operación portuaria y 200 millones por operaciones aduaneras.[4]

Anexo 1

Resumen sobre el trabajo legislativo de la Comisión de Transportes

(Septiembre 2003-marzo 2005)

Fuente: Informes semestrales de actividades de la Comisión de Transportes, contenidos en la Gaceta Parlamentaria números 1478, (19 de abril de 2004), 1611-1, (22 de octubre de 2004), 1726 (6 de abril de 2005) y 1891 (25 de noviembre de 2005).

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Situación actual de la comisión legislativa", en Transportes [Actualización: 13 de junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/