Asuntos Indígenas

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Temas en la agenda nacional

Este apartado de la ficha técnica sobre la Comisión de Asuntos Indígenas revisa los temas relevantes de la agenda nacional en esta materia.[1] La selección se basa en las opiniones de diferentes especialistas, académicos, representantes de pueblos indígenas y legisladores de la LIX Legislatura, que se reunieron para debatir en torno a la situación de las políticas y legislación indígenas en el foro Política indígena: del reconocimiento de la diferencia al fin de la desigualdad, celebrado el 25 de abril de 2006 en la Cámara de Diputados.[2] Además, se hace una revisión hemerográfica de diferentes periódicos para identificar posturas de distintos sectores de la sociedad.

De las diferentes exposiciones se recogieron los siguientes temas pendientes en la agenda nacional:

• el reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de derecho, presente en los Acuerdos de San Andrés, así como en la iniciativa de ley elaborada por la Comisión de Concordia y Pacificación (COCOPA), pero que fue objeto de reformas en el dictamen de 2001. Algunas iniciativas de la presente legislatura reflejan reformas parciales a la ley, pero diversos sectores de la sociedad civil proponen cambios más profundos para que los pueblos indígenas sean reconocidos como sujetos de derecho,

• la representación política indígena: la posibilidad de que los pueblos y comunidades se representen como sujetos colectivos en el Estado y no como individuos, como sugiere la redistritación que realizó el Instituto Federal Electoral (IFE),

• derechos territoriales, recursos naturales y recursos genéticos de los pueblos indígenas: se refiere a la autodeterminación, a hacer uso y decidir sobre el acceso a los recursos naturales y genéticos que están en sus territorios,

• reforma del Estado y los pueblos indígenas: se refiere a la demanda planteada por diversos pueblos y comunidades indígenas de convocar a un nuevo Congreso Constituyente en el que estén representados como pueblos, y

• transformación institucional: aborda el cambio en las políticas públicas del Estado hacia la población indígena, antes operada por el Instituto Nacional Indigenista (INI), ahora coordinada por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI).

Teniendo en cuenta que entre el 1 de enero de 2000 y el 17 de mayo de 2006 se publicaron 26 mil 253 notas periodísticas en relación con los pueblos indígenas en los periódicos Reforma, El Universal, La Jornada y Milenio Diario, se hizo una selección de ellas con base en los temas mencionados arriba (ver cuadro 1).

Cuadro 1: Notas de prensa sobre asuntos indígenas

en cuatro diarios de circulación nacional

A continuación se hace una revisión de la prensa escrita nacional en la que se puede encontrar reflejada la opinión de los tres poderes del Estado, de diferentes voces del ámbito académico y de ciertos sectores de la población india, en general organizaciones campesinas o indígenas (ver cuadro 2). Antes de entrar en los detalles, es importante resaltar que de todos los periódicos consultados, el Milenio y El Universal presentan una distribución equitativa de las opiniones de diferentes sectores; en general se vuelcan visiones tanto del gobierno como de los sectores académico y social. En cambio, La Jornada y Reforma presentan posturas polarizadas, es decir que la mayoría de las opiniones que se vuelcan presentan la voz de uno o dos sectores de la sociedad. En el primero en relación con asuntos indígenas, se reflejan principalmente las voces de pueblos indígenas y especialistas en la materia (además de que es de todos el que más opiniones de estos dos sectores concentra) y deja menos espacio para las voces del gobierno. El segundo vierte en sus noticias mayoritariamente la visión del Poder Ejecutivo, con un porcentaje menor para las opiniones de pueblos indígenas y del sector académico.

De todos los temas que se vuelcan en el cuadro 2, más de la mitad de las menciones han sido en relación con los derechos territoriales, recursos naturales y genéticos (238). Éste ha sido considerado prioritario por diversos actores, incluyendo a la Comisión de Asuntos Indígenas de la LIX Legislatura que, aunque no ha logrado realizar reformas a la legislación en la materia, dejó sentado en su último informe transmitido por el Canal del Congreso y presentado por el diputado Javier Manzano que “la protección a la biodiversidad en territorios indígenas de México” es un tema que permanece pendiente en la agenda y es de alta prioridad.[3]

El tema que menor número de menciones ha tenido es el de Reforma del Estado y pueblos indígenas, con 11 de un total de 445. Aunque se trata de un asunto poco tratado en la prensa, se incluye en el análisis porque es uno de los principales puntos que se expuso como compromiso de campaña del presidente Vicente Fox, así como uno de los asuntos prioritarios de las mesas de análisis para la Reforma del Estado.

Cuadro 2: Desglose de las notas de prensa por tema y sector

Reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de derecho

De las 445 notas periodísticas revisadas, 85 se refieren al reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de derecho. Los sectores que más han opinado al respecto han sido pueblos indígenas y académicos (35 y 34 notas respectivamente). Por su parte, las opiniones de la Presidencia de la República, la CDI u otras dependencias encargadas de atender a la población indígena aparecieron en la prensa únicamente 5 veces en los últimos 6 años, las de los legisladores solamente 9 veces y las del Poder Judicial 2 veces.

El hecho de que la mayoría de las participaciones en la prensa en relación con el reconocimiento como sujetos de derecho haya sido por parte de los pueblos indígenas es un indicador de que éstos han cobrado importancia en la prensa nacional en los últimos años y lo han hecho como organizaciones o pueblos. Sin embargo, el hecho de que los poderes del gobierno federal no hayan opinado más que 16 veces sugiere que es un tema de baja prioridad para dichos sectores. Es decir que la alta participación de la población indígena y del sector académico, así como la baja participación al respecto del gobierno, indican que se trata de un tema en el que no se han logrado consensos al respecto.

De los legisladores locales, en 2004, el Presidente de la Comisión de Asuntos Indígenas del estado de Veracruz, Marcelo Ramírez, dijo que la reforma a la legislación en materia indígena “no respondió a los compromisos del mismo titular del Ejecutivo federal ni a los Acuerdos de San Andrés Larráinzar”.[4] La opinión de este legislador es una muestra de que la reforma al artículo 2º constitucional ha generado ambigüedad en los estados a la hora de legislar en la materia.

Por su parte, Armando Bartra, antropólogo experto en economía campesina e indígena señala que la reforma “reconoce declarativamente la autonomía de los pueblos originarios, pero se la vacía de contenido al considerar a las comunidades objetos ‘de interés público’ y no sujetos de ‘derecho público’; al no reconocer el derecho al uso colectivo de sus territorios sino al ‘uso preferente’ de los ‘lugares que habitan’; al limitar al ámbito municipal la posibilidad de asociarse de las comunidades”.[5] Las opiniones expuestas son solamente ejemplos de lo que se ha encontrado en las notas al respecto.

Como puede observarse en el cuadro 2, diversas voces, indígenas, algunos legisladores locales y académicos han señalado reiteradamente que la reforma aprobada no contribuye a resolver la demanda de autonomía, acceso y disfrute de sus recursos naturales y libre determinación, en tanto que varios legisladores del Congreso de la Unión y la Presidencia han reconocido que las reformas son insuficientes. Al respecto, Xóchitl Gálvez explicó que “está pendiente una nueva reforma constitucional. Nos debemos un debate sobre los temas que quedaron pendientes de discutir como territorios y recursos naturales, como el haber remitido a los estados el reconocimiento de las autonomías y el tema de sujeto colectivo de derecho, son temas polémicos a nivel internacional”.[6]

Representación indígena

El tema de la representación indígena como pueblos tuvo un total de 28 notas de 445. El Poder Ejecutivo se ha pronunciado al respecto en 6 ocasiones, pero vale decir que todas las veces que lo ha mencionado solamente ha hecho referencia a la consulta indígena, a través del Consejo Consultivo de la CDI, que está conformado por indígenas, pero que no tiene carácter representativo ante el Estado. En la prensa se han recogido las opiniones de legisladores en relación con este tema en 7 ocasiones; se han publicado 6 notas con opiniones del sector académico y 8 con las de pueblos indígenas.

Ernesto Argüelles, coordinador del Grupo Técnico de Autoridades Tradicionales de la Tribu Yaqui, ha señalado que “los partidos políticos no son representativos de los pueblos indios”.[7] Se trata de un tema aún pendiente, con pocas propuestas desde los poderes Ejecutivo y Legislativo, e incluso de los pueblos indígenas. Los partidos políticos no han logrado un consenso al respecto; solamente se ha logrado reconocer la importancia de consultar a dichas poblaciones.

Derechos territoriales, recursos naturales y genéticos

Este es el tema que concentra más de la mitad de las opiniones, un total de 238. De éstas, 42 provienen del Poder Ejecutivo, 34 del Poder Legislativo, 78 del sector académico y 84 de los pueblos indígenas. Es evidente que se trata de un tema en boga y está asociado a los proyectos de desarrollo que propuso el actual gobierno, como es el caso del Plan Puebla-Panamá. Se trata de un proyecto que se ha encontrado con resistencia, en particular a la entrada de las empresas en zonas indígenas, posición que ha recibido apoyo por parte de diversos analistas, con el argumento de que la legislación fomenta la explotación de recursos naturales en territorios indígenas.[8] Este es, según Francisco López Bárcenas, uno de los temas que resulta importante regular para defender las autonomías indígenas.[9]

La Federación Internacional de los Derechos Humanos (FIDH) señaló que “en Chiapas, Oaxaca y Veracruz el programa de certificación de derechos comunitarios, al individualizar la propiedad de la tierra de las comunidades indígenas, transgrede la cultura y la organización de las etnias del país”, a lo que Xóchitl Gálvez, entonces encargada de la Oficina Presidencial para el Desarrollo de los Pueblos Indios, “se comprometió a redoblar esfuerzos para evitar que se desaten actos de violencia por conflictos agropecuarios”, aunque no detalló la forma en que esto se llevaría a cabo.[10]

Diversas agrupaciones indígenas han señalado ante la CDI que la presencia del Ejército mexicano en las comunidades indígenas “no sólo es atemorizante. También ha traído prostitución, drogadicción y violencia”. Ante ello, la Comisión de Concordia y Pacificación solicitó al entonces Secretario de Gobernación, Santiago Creel, que atendiera el problema. Xóchitl Gálvez aseguró que hay zonas del país donde los indígenas están “contentos” con la presencia del Ejército en sus comunidades. Asimismo, el gobierno federal señaló que no podía retirar totalmente la presencia militar de las comunidades indígenas debido a que “en las regiones indígenas hay grupos radicales que, si bien no han mostrado capacidad de movilización armada, se presume que tienen vínculos con algunos de estos grupos”. Otra razón argumentada para no retirar al ejército de las comunidades es la “presencia del narcotráfico”.[11]

Los ejemplos citados arriba pretenden mostrar que existe una polarización respecto a los temas relacionados con la población indígena, en especial lo que se refiere al territorio, la presencia del Ejército y los recursos naturales. Al respecto, Rodolfo Stavenhagen, relator especial de la ONU para la situación de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas, explicó que “la tensión social y riesgo de estallidos en el sureste y otras regiones del país seguirán latentes mientras no se resuelvan la dramática pobreza en la que viven los indígenas, sus problemas de tierra, los caciquismos locales, la presencia de grupos paramilitares, las rivalidades internas, los conflictos por el manejo de recursos”.[12]

Reforma del Estado y los pueblos indígenas

Este tema fue señalado por varios ponentes en el mencionado foro como uno de los temas fundamentales en relación con los pueblos indígenas, además fue una de las propuestas de campaña del actual presidente de la República, Vicente Fox. José del Val, director del programa México: Nación Multicultural de la UNAM, sostiene que es preciso realizar una reforma profunda y no modificaciones superficiales a la legislación existente.[13] Sin embargo, como está expreso en el cuadro, la prensa ha hecho poco eco sobre el tema; únicamente 13 notas periodísticas hacen alusión a ello, 5 de las cuales provienen del sector académico y 6 de los pueblos indígenas, una del Poder Ejecutivo y una del Legislativo.

En noviembre de 2000, la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado presentó una propuesta para crear un “Comisionado para áreas conflictivas”, en especial en los estados de Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Veracruz, Puebla e Hidalgo. Respecto a la autonomía indígena señaló que “no pueden circunscribirse sólo al reconocimiento de espacios formales de representación, sino que habría que partir de la existencia de otros espacios culturales, extraterritoriales”.[14] El envío del presidente de la iniciativa de reforma constitucional elaborada por la Comisión de Concordia y Pacificación a la Cámara de Diputados fue la única acción concreta que éste realizó, según las notas encontradas, en relación con la Reforma del Estado y los pueblos indígenas.

Al respecto, el senador Óscar Cruz López ha dicho que “el tema relativo al reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas como sujetos de derecho público sigue pendiente y debería ser parte de la impostergable reforma del Estado”.[15] En la misma línea, la Coordinadora Nacional de Mujeres Indígenas señaló en 2000 que en “este país no habrá transición a la democracia, ni reforma del Estado, sin la participación de nuestros pueblos indígenas” y que “el asunto no se resuelve con simples reformas institucionales o con la creación de consejos”.[16]

El programa México: nación multicultural convocó la conformación de “Devenir de los Pueblos Indígenas de México”, una alianza entre y 87 líderes de diferentes orígenes y el mencionado programa, cuyo propósito es la “lucha por la reforma del Estado, por una nueva alianza de sectores de la diversidad, la realización de un nuevo Constituyente a fin de refundar la nación”.[17] Las diferentes voces que se expresan aquí muestran que el tema de la Reforma del Estado en relación con los pueblos indígenas permanece como tema pendiente en la agenda nacional, aunque aparezca como de baja prioridad ante algunos sectores, según las notas consultadas.

Transformación institucional

En la reforma al artículo 2º constitucional efectuada en 2001 se propuso la creación de un órgano que reemplazara al INI, denominado CDI. Dicha institución se creó a partir de que el gobierno federal consideró que el INI había cumplido su función y que era tiempo de modificar la relación entre el Estado y los pueblos indígenas. Por ello se creó la CDI, que es un órgano dedicado a coordinar y no a operar –como lo hacía el INI- las políticas hacia la población que atiende. En relación con este tema, y de acuerdo con el seguimiento de prensa, el Poder Ejecutivo opinó en 40 ocasiones, el Poder Legislativo lo hizo en 5 ocasiones, los académicos en 15 y las poblaciones indígenas en 23. Del total de 445 notas periodísticas revisadas, 81 fueron dedicadas a este tema.

Al respecto, Pedro Arrieta, del Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social del Golfo (CIESAS-Golfo), señaló que “El indigenismo de Estado se ha agotado, pero la reforma vigente no resuelve el problema... al suspender el gobierno federal las labores del INI para conformar otro tipo de organización, quedó un vacío ante la falta de un metodología específica en torno a los resultados esperados”.[18]

Por su parte, la encargada de la CDI, Xóchitl Gálvez aseguró que “el campo no es viable ya con agricultura y que los campesinos tienen que entrar al mercado de los servicios y a la agroindustria porque si no, la pobreza no se va a poder terminar”; en el mismo sentido, también mencionó particularmente un “turismo que valore y respete a los pueblos indígenas, no un turismo depredador y prepotente”.[19] La directora de la CDI expuso que después de cuatro años y medio de trabajo del gobierno federal con los pueblos indígenas ha habido dos etapas: “La primera consistió en construir el andamiaje jurídico de las nuevas instituciones públicas y estuvo a cargo de la Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de la Presidencia de la República (ORDPI) y la segunda, la construcción del nuevo modelo institucional que desde 2003 está llevando la CDI”.[20]

Solamente queda señalar que en los últimos años ha habido esfuerzos importantes por parte de distintos sectores de la población indígena por conformar espacios de comunicación indígenas (periódicos, revistas, programas de radio, etc), entre los que sobresale la Agencia Internacional de Prensa India (AIPIN).[21] Se trata de una red que “tiene como propósito dar voz a los pueblos indios del continente, a través de la difusión de la información que a los mismos competa. La Red debe fortalecer el desarrollo de los pueblos e impulsar la creación de una opinión pública, con base en el uso de Tecnologías de la Información y de la comunicación y los medios convencionales a su alcance” y está conformada por periodistas y comunicadores indígenas. Esta red y los diferentes espacios que han surgido desde los pueblos indígenas sugieren que la agenda nacional está por transformarse, siempre que logren contribuir a la formación de opinión pública, desde donde se impulsaría una propuesta sobre las decisiones que afecten a los pueblos indígenas.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Temas en la agenda nacional", en Asuntos Indígenas [Actualización: 7 de junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/