Desarrollo Social

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Temas en la agenda nacional

Este capítulo tiene como propósito hacer un análisis cualitativo de los temas relacionados con el desarrollo social que han estado presentes en la agenda nacional, con la finalidad de mostrar los aspectos relevantes detectados a partir de las miradas y las voces de diversos actores sociales y políticos. El análisis se integra en dos partes, la primera describe el nivel de prioridad de los objetivos del Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 (PNDS). La segunda parte aborda los temas relevantes de la agenda identificados por su incidencia en medios escritos desde enero de 2000 hasta junio de 2006.[1]

Posteriormente, se retoma el análisis de la encuesta Lo que dicen los pobres a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), cuya importancia reside en que da voz a un amplio grupo social que tradicionalmente ha carecido de ella y que ha estado escasamente representado por las organizaciones sociales y políticas. Lo anterior a pesar de que la reducción de la pobreza es el objetivo central del PNDS.

Los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Social en la agenda nacional

Con base en el análisis hemerográfico realizado se asignó un nivel de prioridad a los objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo Social tomando en cuenta su incidencia en la prensa nacional. Debe señalarse que generalmente las notas periodísticas contienen elementos de uno o varios objetivos, sin embargo, se clasificaron de acuerdo a los aspectos que se consideraron con mayor peso en la nota.

Sin duda, el tema con mayor presencia en la prensa nacional, y por tanto al que se la ha asignado una prioridad muy alta, es la urgencia de reducir la pobreza. Por un lado, la versión oficial resalta los logros en la reducción de la pobreza y, por el otro, se señalan los resultados insuficientes de la política de combate a la pobreza y la necesidad de atender la situación de la población rural e indígena, cuyas condiciones se encuentran por debajo de la media nacional, persistiendo además grandes desigualdades regionales.

Los temas del desarrollo de capacidades y de la generación de oportunidades aparecen aproximadamente en la misma proporción en la agenda nacional. En el primer caso se hace hincapié en los rezagos educativos y de salud en el país, así como en la baja cobertura de la seguridad social. En este tema existe un número importante de notas relacionadas con los programas sociales tales como Oportunidades. En el segundo caso, se señala la necesidad de generar oportunidades de empleo e ingresos y opciones de crédito y se alerta sobre el crecimiento de la economía informal como un mecanismo para enfrentar la falta de empleos. Se hace mención de las deficiencias en materia de infraestructura y servicios en gran parte de las comunidades de alta y muy alta marginación en el país.

En tercer lugar, con un nivel bajo de prioridad, se encuentra el tema de la participación social y del desarrollo comunitario. La mayor presencia de este tema fue durante el periodo en que se discutieron la Ley General de Desarrollo Social Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) en enero de 2004 y la Ley de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil publicada en el DOF en febrero del mismo año.

Temas relevantes en la agenda nacional

Para identificar los temas relevantes en la agenda nacional se integraron cuatro grandes temas que han generado opiniones diversas a lo largo de la presente administración: pobreza y desigualdad, Ley General de Desarrollo Social, programas y gasto sociales y participación de la sociedad civil en la política social. En relación a los actores estratégicos, se identificaron aquellos que han tenido mayor incidencia en la discusión, correspondiente a los poderes Ejecutivo y Legislativo, organismos internacionales, así como académicos y analistas. La presencia de las organizaciones de la sociedad civil y de otros actores políticos es mucho más moderada.

De acuerdo al número de notas, el tema de la pobreza y la desigualdad es el que ocupa la mayor presencia en la agenda nacional. En principio, se discutió la constitución del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza y, posteriormente, conforme se han ido presentando los resultados, éstos han sido cuestionados por diversos actores. En el periodo de 2001 a 2003 la discusión de la Ley General de Desarrollo Social estuvo muy presente en la prensa escrita.

Por otro lado, la discusión acerca del buen uso de los programas sociales y del gasto social es también de gran importancia. Conforme se acerca la fecha de la elección presidencial en julio de 2006, ha aumentado el número de notas que alertan sobre la posibilidad de que estos programas sean utilizados con fines político-electorales. El tema de la participación de la sociedad civil ha estado presente en la prensa nacional aunque con menor intensidad. De esta forma, observamos que existe coincidencia entre los temas presentes en la agenda nacional y aquellos que han sido objeto del trabajo legislativo.[2]

Pobreza y desigualdad

La Secretaría de Desarrollo Social ha sido la encargada de difundir los logros sociales de la presente administración. Tomando como base los informes del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, la Sedesol ha sostenido que los niveles de pobreza en el país han disminuido, principalmente de la pobreza extrema, no obstante, reconoce que los logros en materia de pobreza de capacidades y de patrimonio han sido menos importantes. En este sentido, se señala también la reducción de la pobreza rural, en comparación de los magros avances en la reducción de la pobreza urbana. En general, los académicos y especialistas han mantenido una posición crítica frente a estos resultados, argumentando que la pobreza apenas ha recuperado los niveles de antes de la crisis de 1994 y que la desigualdad, además de la pobreza, es el gran problema sin resolver.

La Sedesol ha hecho hincapié en la difusión del padrón de beneficiarios de programas sociales, argumentando que es una herramienta que permite focalizar de mejor manera los programas sociales y hacer más eficiente la administración de los recursos, generando ahorros en los costos de operación. Pero, sobre todo, ha señalado que los programas sociales y el gasto social dirigidos al combate a la pobreza no se han usado con fines político-electorales. Por otro lado, la Sedesol ha señalado los alcances y los beneficios del Programa Oportunidades debido a que se ha cumplido la meta de llegar a 5 millones de familias beneficiarias. Las evaluaciones externas del programa han mostrado los avances en materia de educación, salud y nutrición.

El Banco Mundial ha manifestado su disposición a apoyar programas de combate a la pobreza en México, debido a la prevalencia de condiciones insuficientes de desarrollo social en algunos indicadores, como es el caso de la elevada mortalidad infantil. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo señaló que hubo una ligera mejoría en el Índice de Desarrollo Humano en México. En general, los organismos internacionales han enfatizado la necesidad de aumentar el crecimiento económico como condición para mejorar los resultados en el combate a la pobreza.

Un tema que generó discusión a nivel de la opinión pública fue el de las remesas provenientes de mexicanos en el exterior, debido al  importante crecimiento que han tenido durante la presente administración. El Consejo Nacional de Población (CONAPO) ha señalado que las remesas han sido favorables en la disminución de la pobreza extrema y el Banco Interamericano de Desarrollo apuntó también su efecto positivo en la reducción de la pobreza. Sin embargo, la Sedesol ha manifestado que las remesas no llegan a las familias en pobreza extrema, por lo que su efecto en la reducción de la pobreza, aunque presente, no ha sido muy significativo.

Un tema de gran importancia es el de los asentamientos humanos irregulares y la consiguiente falta de servicios e infraestructura. Este tema se ha reflejado también en la agenda legislativa con las diversas iniciativas que proponen reformar la Ley General de Asentamientos Humanos, sin embargo, la presente legislatura no logró avances sustantivos en la materia.

Ley General de Desarrollo Social

En noviembre de 2003 se aprobó la Ley General de Desarrollo Social (LGDS). La promulgación de esta Ley fue un objetivo planteado en el Plan Nacional de Desarrollo Social. Asimismo, legisladores de distintos partidos presentaron propuestas en este sentido.[3]  En general, los distintos actores que se manifestaron en relación a la LGDS estuvieron a favor de su creación. Se observa una mayor presencia de la opinión de diputados de los distintos partidos políticos y una menor participación de otros actores sociales.

Entre los argumentos más frecuentes para apoyar esta Ley se encontraban la necesidad de de avanzar hacia una política social de Estado, de garantizar los derechos sociales de la población,  de disminuir la discrecionalidad en el uso del gasto social, de evitar el uso político-clientelar de los programas sociales y de incentivar la participación de organizaciones de la sociedad civil en el diseño, implementación y evaluación de la política social.

Actualmente se discute la falta de cumplimiento de la LGDS en relación a los candados al gasto social y, principalmente, a la utilización político-electoral de los programas sociales. Asimismo, el tema de la controversia interpuesta por la Cámara de Diputados por la falta de correspondencia entre el texto de la Ley y su Reglamento, publicado en el DOF el 18 de enero de 2006, ha ocupado un número importante de notas. Con esta controversia, promovida principalmente por el Partido de la Revolución Democrática (PRD), se impugnan 31 artículos del Reglamento, siendo la medición de la pobreza uno de los más polémicos.

Programas y gastos sociales

La Presidencia de la República y la Secretaría de Desarrollo Social han resaltado los avances en la reducción de la pobreza extrema debido a la acción de los programas sociales. Así, se han manifestado a favor de dar continuidad a aquellos programas que han sido exitosos y de aumentar el gasto social. Sin embargo, aunque existe amplio consenso entre los diversos actores sociales y políticos en torno a la necesidad de disminuir la pobreza, no se abunda en la manera de lograrlo.

Los académicos cuestionan la ausencia de crecimiento económico lo que ocasiona que el gasto social y los programas sociales para superar la pobreza no tengan un efecto sustantivo y sólo funcionen como un paliativo que no soluciona el problema de fondo. Asimismo, los organismos internacionales han señalado que antes de aumentar el gasto social es necesario mejorar la forma en que se utiliza ya que actualmente su distribución es inequitativa y no llega a quienes más lo necesitan.

Uno de los temas más sensibles respecto a los programas sociales es su utilización con fines electorales. En los últimos meses diversos actores del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y del PRD han denunciado el uso político-electoral de los programas, lo que implica una violación de la ley y un debilitamiento de la democracia. Diversas organizaciones de la sociedad civil se han dado a la tarea de vigilar el proceso electoral para evitar el mal uso del gasto social.

Participación de la sociedad civil en la política social

Las notas relacionadas con la participación de la sociedad civil en la política social tuvieron como marco la discusión de la Ley de Fomento a las Actividades realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil y de la Ley General de Desarrollo Social. En general se considera que la sociedad civil debe tomar un papel más activo en la elaboración de las políticas públicas, en la defensa de sus derechos y en la vida democrática del país. Aunque su presencia en la opinión pública ha sido moderada, representa un avance importante en la concepción de la política social, ya que empieza a reconocerse que el Estado no debe ser el único actor en el diseño, implementación y evaluación de las políticas sociales.

La Ley de Fomento a las Actividades realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil estableció mecanismos de apoyo y la Ley General de Desarrollo Social estableció la corresponsabilidad de la sociedad civil en la política social. De esta forma, la Sedesol, a través del Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL) se ha dado a la tarea de canalizar recursos para incentivar su participación en la política social.

Lo que dicen los pobres

La encuesta Lo que dicen los pobres realizada por la Sedesol tuvo entre sus objetivos conocer directamente las percepciones de la población en condiciones de pobreza sobre su propia situación de pobreza, así como obtener sus opiniones sobre temas como bienestar y justicia social, vulnerabilidad y discriminación, acciones institucionales y valoración de los apoyos sociales.[4] La relevancia de la encuesta reside en que permite conocer las percepciones de un grupo de población que es objeto de numerosos programas sociales y, por tanto, derivar recomendaciones para mejorar las políticas sociales. En el presente apartado únicamente se hará énfasis en los resultados más relevantes de la encuesta.[5]

Causas de la pobreza. Casi la mitad de los encuestados considera que la pobreza se debe a la suerte o al destino (“Dios así lo quiere”). De acuerdo con Miguel Székely estas respuestas tienen implicaciones para el diseño de políticas públicas debido a la necesidad de hacer esfuerzos adicionales para involucrar a las personas pobres en acciones de corresponsabilidad y para fortalecer y aumentar los mecanismos de participación social.

Formas de salir de la pobreza. El 25% respondió que se necesitan más empleos, una cuarta parte que los salarios deben ser más altos y 28% considera que la solución a la pobreza depende de las políticas públicas (apoyos económicos, programas de salud y alimentación para los niños, mejores planes de gobierno). Más de la mitad de las personas pobres (56%) considera que sólo con el esfuerzo propio se puede salir de la pobreza, especialmente mediante un empleo. De aquí se deriva que las políticas públicas – si se toma en consideración esta opinión—deben privilegiar el crecimiento económico para generar empleos.[6]

Justicia Social. Para 60% de los encuestados la justicia social significa proteger a los más pobres. En cuanto a los principios que deben regir a los programas sociales, 56% respondió que primero se debe atender a los más pobres o a los grupos en desventaja. Por otro lado, 68% afirma que el gobierno debe ser el responsable de administrar los recursos para financiar los programas y seleccionar a los beneficiarios. De estas respuestas se desprende que si los recursos para financiar el gasto social son escasos, la atención debe dirigirse prioritariamente a los más pobres.

Formas de influir en las acciones de gobierno. Según el 71 por ciento de los pobres la forma más adecuada de influir en las acciones del gobierno es utilizando canales institucionales para influir en la toma de decisiones del gobierno (elecciones, hablar con el Presidente de la República y con los diputados).[7]

Temores. Entre los temores que afectan de modo especial la vida de las personas pobres se encuentra que casi la mitad declaró que lo que más le afecta es pedir prestado o carecer de recursos para adquirir lo básico (47%), seguido por el temor por la muerte propia o de algún familiar y la falta de oportunidades de trabajo (17%); para 11% su principal temor es padecer alguna enfermedad.[8] Las condiciones de pobreza generan una situación de mayor vulnerabilidad ante situaciones imprevistas que en el resto de la población, lo que suscita un mayor temor ante el futuro cuando existen menores recursos materiales para afrontar situaciones de riesgo. En relación a las acciones que se podrían ejecutar para atender estos temores vuelve a surgir la necesidad de crear oportunidades de empleo (20%). Las respuestas obtenidas vuelven a situar el logro del crecimiento alto y prolongado y la generación de empleos como tareas urgentes.

Patrimonio. La falta de un patrimonio para enfrentar momentos difíciles es motivo de angustia e inseguridad para la mayoría de las personas pobres. El contar con una vivienda propia, y sobre todo, con los documentos que acrediten la propiedad, es una manera de brindar seguridad a las personas y familias y de salir de la pobreza. El 93% de las personas encuestadas declaró que prefiere tener una casa propia sin servicios a rentar una con todos los servicios. De manera similar, 80% prefiere cultivar tierras propias en localidades aisladas contra 18% que preferiría habitar en localidades con todos los servicios trabajando en la tierra de otra persona.

Por tanto, se requieren políticas públicas que establezcan mecanismos para fortalecer el patrimonio y generar vías que permitan el acceso de los más pobres a sistemas financieros adecuados a sus características socioeconómicas. Es importante mencionar que en los últimos años se ha reconocido que la falta de un patrimonio es una de las causas de la pobreza y se han diseñado programas específicos que buscan contribuir a la formación del patrimonio de las familias pobres y a la acreditación de la propiedad de quienes poseen una casa y/o un predio. Sin duda, estos programas deberán mantenerse  en la agenda social y extenderse.[9]

Discriminación. La mayoría de las personas pobres (71%) se sienten discriminados y tratados como de segunda y 84% opina que a los pobres se les discrimina y excluye. Respecto de las causas de la discriminación, 53% dijo que la principal causa de la discriminación es no tener dinero.[10] Las recomendaciones de política pública que deriva Miguel Székely para eliminar la discriminación son, además de mantener los programas sociales de alivio a la pobreza y promover el crecimiento económico, establecer mecanismos concretos de inclusión más amplios “por ejemplo, la legislación laboral que penalice la discriminación en el mercado de trabajo, o la legislación que penalice la exclusión a bienes, servicios, o atención a personas, por su situación socioeconómica”.[11]

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Temas en la agenda nacional", en Desarrollo Social [Actualización: 16 de junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/