Fomento Cooperativo

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Temas en la agenda nacional

El sector social de la economía está conformado por subsectores como cooperativas en diversas actividades productivas,  organizaciones de ahorro y crédito popular, empresas sociales y sociedades de solidaridad social. Así como por instituciones y programas gubernamentales que tienen el propósito de fomentar su consolidación y desarrollo como fuentes de empleo permanentes para sus integrantes. Por ello, es necesario identificar los temas más sobresalientes que son de interés para el sector, así como sus posiciones y propuestas. Lamentablemente, la información en el ámbito público es limitada al no haber programas ni instituciones del subsector cooperativo; no así en el caso de las empresas sociales que cuentan con un programa federal que permite observar su evolución.

La entrada en vigor de la Ley de Ahorro y Crédito Popular, es el tema que ha causado más comentarios, polémicas y preocupaciones para una parte importante del sector de ahorro y crédito popular; y en menor medida, la regulación del cooperativismo diverso por medio de las reformas a la Ley General de Sociedades Cooperativas. También, el proyecto de desincorporación del Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros empieza a tomar un mayor presencia en los medios, proyecto que entraría a discusión en el próximo periodo de sesiones en la LX Legislatura. También ha sido de interés del sector cooperativo, la evolución del proceso judicial que vive la cooperativa de “Pascual”, empresa de jugos y refrescos, cuyas instalaciones se encuentran en un predio en litigio. Una revisión a los archivos hemerográficos de la Cámara de Diputados de 1995 a abril de 2006, nos permitió identificar los temas en la agenda pública con relación al sector, así como las posiciones de los actores y sus propuestas.[1]

Temas relevantes, actores y propuestas por nivel de prioridad.[2]

Algunos de  los temas que han caracterizado el debate entre los diversos actores no han sido materia de la Comisión legislativa, pero sí han estado en la agenda pública y en las agendas particulares de los diversos involucrados. El cuadro está ordenado conforme al nivel de prioridad, siendo al tema sobre la Ley de Ahorro y Crédito Popular el más importante dentro del sector en los más recientes años. Muestra de ello son las iniciativas que se han presentado en la Comisión, reformado varios artículos para permitir la operación de cajas y federaciones de ahorro y préstamo.

Cuadro 1. Temas relevantes por prioridad de 1997 a 2006.

1.- Ley de Ahorro y Crédito Popular.

La Ley de Ahorro y Crédito Popular fue publicada por el Ejecutivo en el Diario Oficial de la Federación el 4 de junio de 2001. A partir de ese momento las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo debieron cumplir los requisitos que se contemplaron en la Ley para poder operar bajo la supervisión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), la cual les otorga niveles de operación del I al IV, en razón de el monto de activos y pasivos de la entidad; el número de socios o clientes; el ámbito geográfico de las operaciones; y la capacidad técnica y operativa de la entidad.[3]

Las Federaciones y Confederaciones del sector que han sido autorizados para operar como entidades de ahorro y crédito por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, se han pronunciado favorablemente por la aplicación de la ley. Estos organismos integradores tienen un desarrollo financiero y administrativo que les ha permitido ser catalogados en diversos niveles de operación. Tal es el caso de la Federación Regional de Cooperativas de Ahorro y Préstamo Noreste, S. C. L. de C. V.,  autorizada por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores el 2 de diciembre de 2005, que integra a  10 cajas con cobertura regional en el norte del país. Igualmente, la Federación Nacional de Cooperativas Financieras de Occidente (UNISAP), que aglutina a 38 cajas de ahorro del occidente del país, pero que al mes de diciembre  de 2005, sólo dos cajas habían solicitado su autorización a la CNBV. En tanto la Federación Mexicana da Ahorro y Crédito promueve también que sus afiliadas busquen la aprobación de la CNBV para su operación después de la entrada en vigor del artículo transitorio.

Al 30 de abril de 2006, las federaciones autorizadas para operar bajo la Ley de Ahorro y Crédito Popular, por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores son:  Fine servicios, S.C. ; Victoria Popular, S.C. ; FMEAC, S.C. de R.L.; Cajas Populares Alianza, S.C. de R.L. de C.V.; Cajas Solidarias, A.C.;  Cooperativas Financieras UNISAP, S.C. de R.L. de C.V.; Federación Regional de Cooperativas de Ahorro y Préstamo; Centro Sur, S.C. de R.L. de C.V.; Federación Sistema Coopera, S.C. de R.L. de C.V.; Federación de Instituciones y Organismos Financieros Rurales, A.C., Federación Atlántico Pacífico de Entidades de Ahorro y Crédito Popular, S.C.; Federación Fortaleza Social, A.C.; Federación Regional de Cooperativas de Ahorro y Préstamo Noreste, S.C.L. de C.V..

Las sociedades cooperativas se han manifestado en contra de la aplicación de la Ley, principalmente la Alianza Cooperativista Nacional, encabezada por Rafael Martínez Ponce, quien, como representante de esta corriente, ha propuesto que se permita la operación de las cajas de ahorro que no fueron autorizadas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores con base en la Ley General de Sociedades Cooperativas. Esta postura ha sido apoyada por otras sociedades cooperativas de ahorro y préstamo como el sistema al Fomento de Organizaciones de Oaxaca (SIFIO), encabezada por Teófilo Soriano Rivera, presidente del consejo de administración.[4] El argumento de estas sociedades es que los requisitos de la Ley solicitados por la CNBV, son demasiado rigurosos para cumplirlos, ya que la gran mayoría de estas sociedades cooperativas no cuentan con el número de socios requerido, ni con el respaldo financiero solicitado y la cobertura geográfica. Sin embargo, dice, están dispuestos a operar bajo la Ley General de Sociedades Cooperativas siempre y cuando ésta se reforme.[5] Este tema seguirá vigente por el número de iniciativas pendientes en la Comisión legislativa.

Es evidente que los directivos de varios organismos integradores como el Consejo Mexicano del Ahorro y Crédito Popular (COMACREP), que integra a la Caja Popular Mexicana, la más grande de Latinoamérica, están de acuerdo con la aplicación de la legislación vigente, a decir de su presidente Ramón Imperial Zúñiga. En el mismo sentido se pronuncian los directivos del Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI), Javier Gavito y Aarón Silva, director general y director general adjunto respectivamente, que coinciden en el mismo planteamiento. Estas posiciones tienen coincidencia en la Comisión legislativa de Fomento Cooperativo a través del diputado Juan Bárcenas González, secretario de la misma e integrante del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional (PAN), quien ha presentado diversas iniciativas a la LACP con la finalidad de incorporar al mayor número de entidades del sector  para que puedan desarrollarse bajo este marco jurídico.

En sentido contrario a estas propuestas, está la posicion de la Alianza Cooperativista Nacional (ALCONA), por medio de su presidente Rafael Martínez Ponce, quién promueve la derogación de la LACP y que el sistema de ahorro y crédito del sector sea regulado por la Ley General de Sociedades Cooperativas, ante los altos niveles de exigencia que la ley vigente requiere. En el mismo sentido se ha pronunciado la presidencia  de la Comisión de Fomento Cooperativo y Economía Social, a cargo del diputado Francisco Javier Saucedo Pérez, quién ha presentado diversas iniciativas para que se permita la operación de cajas de ahorro que no han cumplido con los requisitos de la ley, pero que tienen relevancia en el ámbito local donde funcionan, así como implementar mecanismos que desarrollen al sector cooperativo en general.

Cuadro 2. Ley de Ahorro y Crédito Popular (LACP).

2.- Proceso Judicial contra la Cooperativa Pascual.

La “Cooperativa Pascual”, empresa dedicada a la industria de jugos y refrescos, fue demandada por los beneficiarios del dueño del predio donde se encuentra instalada la empresa en la ciudad de México. El tema es relevante en tanto implica a una de las pocas empresas cooperativas del país que por su tamaño e importancia económica, ha sido ejemplo de lucha y organización cooperativa en la industria de la producción. 

Los antecedentes de este proceso de remontan a 1984, cuando inicia operaciones la cooperativa como dueña de los medios de producción. Sin embargo, los terrenos no pertenecían a la empresa sino a la viuda del fundador, por lo que éstos no pasaron a formar parte de la cooperativa. En el juicio iniciado por la heredera de los terrenos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), falló en contra del decreto expropiatorio que realizó el gobierno del Distrito Federal en el año de 2003 como opción ante la negativa de llegar a un buen acuerdo entre los trabajadores y la parte actora de la demanda.  La Corte, lo determinó así porque no encontró una utilidad pública en la expropiación, sino sólo la utilidad para la empresa. Además de que los argumentos esgrimidos por la defensa en el sentido de lo que representa la cooperativa como empresa social, no fueron tomados en cuenta por los Ministros de la Corte, argumento que sienta las bases de lo que se concibe como “utilidad pública” de una empresa social en procesos similares, “apelando al derecho de propiedad que todos tenemos”, dice la Corte.

Este tema se discutió en la Cámara de Diputados, donde todos los partidos políticos se pronunciaron a favor de llegar a un acuerdo para no afectar las operaciones de la cooperativa y el ingreso de miles de familias.[6] La comisión de Fomento Cooperativo respaldó la posición de los trabajadores y propuso un punto de acuerdo para exhortar a los involucrados en el conflicto a llegar a un buen término. Actualmente la empresa cooperativa aún busca apoyos, como el de Beatriz Paredes, candidata a jefe de gobierno del Distrito Federal, para evitar el cambio de domicilio obligado a otros terrenos ubicados en Tizayuca, Hidalgo y Querétaro.

         Diversos columnistas de medios impresos como Bernardo Bátiz de La Jornada y Sergio Sarmiento de Reforma, coincidieron en las posiciones de los trabajadores y de los dueños de los predios respectivamente, el Sr. Batiz resaltó el significado que una empresa cooperativa como “Pascual” tiene en un contexto económico como el actual en México, pues puntualiza que a pesar de la alta competitividad en el mercado de bebidas embotelladas, los trabajadores continuan siendo dueños de los medios de producción. Por otro lado, el Sr. Sarmiento de Reforma, dio la razón a la Corte al explicar que la certidumbre jurídica del derecho a la propiedad debe ser una garantía de la cual todos debemos disfrutar.

         Finamente, organizaciones de derechos humanos como el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, defendió la posibilidad de que la empresa se mantenga en el lugar actual, ya que de cambiarse se afectaría a más de 2 mil personas en su fuente de trabajo.

Cuadro 3.  Proceso judicial contra  la Cooperativa Pascual.

3.- Reformas a la Ley General de Sociedades Cooperativas en la LV Legislatura.

Durante la LIV Legislatura se presentó, con el consenso de todos los grupos parlamentarios que en ese momento se encontraban representados en la Cámara de Diputados, una iniciativa que contenía un proyecto de reformas a la Ley de Sociedades Cooperativas de 1938, la cual no fue dictaminada. Así, en la LV Legislatura, se presentó el dictamen correspondiente en julio de 1994.  El debate se centró, fundamentalmente, en saber si la iniciativa, además de la actualización, proponía el fortalecimiento de  las cooperativas en un escenario laboral que no dista mucho del actual.

En aquel momento se propuso una reglamentación flexible para las cooperativas y la libertad de que cada sector económico propusiera su reglamentación, quedando fuera la posibilidad de un marco jurídico general como lo es actualmente la LACP.  En la Legislatura que analizó y aprobó la Ley, se encontraban representados el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM), el Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional (PFCRN), el Partido de la Revolución Democrática (PRD), el Partido Acción Nacional (PAN) y el Partido Revolucionario Institucional (PRI).

El debate de la iniciativa básicamente no tuvo divergencias de fondo, salvo las subrayadas por el diputado Israel González Arreguin del Partido del Frente Cardenista, quien objetó que las autoridades del Consejo Superior del Cooperativismo, no se les exigiera el apartidismo con lo que se podría correr el riesgo de ser controlado por cualquier organización política, situación considerada en el artículo 70 de la iniciativa, así como la exclusión, artículo 36, de aquellos miembros que no acepten las decisiones de la Asamblea General aún estando ausentes lo que derivaría en la “disidencia”, sin precisar esta figura en la Ley.

Por su parte, los diputados de las demás fracciones parlamentarias resaltaron diversos artículos que desde su perspectiva eran los más importantes, tal es el caso del diputado Mauel Laborde Cruz del PARM, quien en su momento presentó el posicionamiento de su partido al dictamen bajo el argumento de que fue una ley que actualizó la regulación del cooperativismo a la realidad económica y social de esos años. Por otro lado, la diputada Evangelina Corona Cadena, del PRD, resaltó el contenido del artículo 13 que estableció que las sociedades cooperativas contarían con personalidad jurídica desde el momento de la firma del acta respectiva de constitución, agilizando este trámite que era muy burocrático.

Por el PAN, el diputado Quinardo Melendez Montijo precisó que el contenido de la Ley en general daba un verdadero sentido a la obligación constitucional del artículo 123 de promover la organización social para el trabajo, y particularmente el artículo 6 del dictamen donde se incorporaron los requisitos para la constitución de las sociedades cooperativas y que incluían los principios del movimiento cooperativo internacional de libre asociación y retiro de los socios, administración democrática, distribución de los rendimiento en proporción, etc. Finalmente, el diputado Manuel Muñoz Rocha, del PRI,  destacó que el dictamen cumplió con cuatro objetivos básicos: la actualización conceptual  de la ley vigente, la desregulación del registro y operación de las cooperativas, la simplificación de su administración interna y la definición de opciones de crédito y desarrollo congruentes con la política económica de ese momento.[7]

El debate en los medios fue protagonizado por diversos actores como el Poder Ejecutivo, que en su momento apoyó la aprobación de la Ley solamente objetando la eliminación de la creación de un Tribunal de  lo Contencioso Administrativo para Cooperativas, que planteó la iniciativa. También se pronunciaron el representante de la Alianza Cooperativa Internacional, Florencia Eguia Villaseñor, que precisó la falta de un esquema de fomento al cooperativismo, así como la desaparición de procedimiento gubernamentales para su registro y promoción; y el representante del Frente Auténtico del Trabajo (FAT), Bernardo González Rodarte, quien planteó que la reforma era sólo de carácter regulatorio y no de fomento a las cooperativas.

Cuadro 4. Reformas a la Ley General de Sociedades Cooperativas Debate en la LV Legislatura.

4.- Iniciativa de Nueva  Ley General de Sociedades Cooperativas.

A pesar de la importancia para el sector, las reformas propuestas en este tema  no han tenido un amplio tratamiento en los medios (Cuadro 5). La Comisión legislativa, a través de su presidente, el diputado Francisco Javier Saucedo, presentó en el último periodo de sesiones de la Cámara de Diputados, una iniciativa de nueva Ley General de Sociedades Cooperativas, la cual propone una regulación diferenciada para las cooperativas de ahorro y préstamo que no han sido autorizadas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, así como un registro de las cooperativas independientemente de la actividad económica que desarrollan. Según la propuesta del diputado Saucedo, la regulación de estas nuevas opciones de sociedades cooperativas sería a través de la Unidad de Banca y Ahorro de la Secretaría de Hacienda.

Al interior de la Comisión, existe una profunda divergencia conceptual con relación a cómo se ven las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo. Por un lado la fracción del PAN apoya la tesis de la Secretaría de Hacienda que sostiene que éstas son sociedades mercantiles, y por el otro, la fracción del PRD, por medio del diputado Saucedo, reafirma el carácter asociativo de las cooperativas y la capacidad de trabajar bajo el marco de una nueva Ley de Sociedades Cooperativas.

Es evidente que las cooperativas autorizadas por la CNBV y que han cumplido con la ley no estén a favor de esta iniciativa en lo relativo a permitir una regulación diferente para el sector de ahorro y crédito popular.  Esta situación ha llevado al enfrentamiento entre las dirigencias de varias federaciones autorizadas como el Consejo Mexicano de Ahorro y Crédito Popular (Comapcrep), Federación de Cajas Populares ALIANZA, contra la dirigencia de la Alianza Cooperativista Nacional (ALCONA).

La gran mayoría de las Federaciones y Confederaciones autorizadas y que han cubierto los requisitos de la Ley, hicieron grandes inversiones de recursos para adecuarse al merco jurídico, desarrollar tecnologías y eficientar sus servicios. Ante ello, los representantes de las entidades integradoras autorizadas apoyan la iniciativa en tanto no contemple una autorización de operación a cajas de ahorro que  no han cumplido con la regulación vigente.

Cuadro 5.  Ley General de Sociedades Cooperativas.

 5.- Banca de desarrollo para el campo.

Es en el ámbito rural donde se encuentran en mayor número y con mayor permanencia las cooperativas ya sean agrícolas, pecuarias, de producción, de asistencia técnica o servicios. La mayoría de ellas dependen de los apoyos financieros de la banca de desarrollo a través de fideicomisos, créditos con bajos intereses o fondos de otros programas sectoriales. En conjunto es un amplio esquema operado por la banca de desarrollo, por lo que este tema debería de ser considerado con mayor relevancia en la agenda de la Comisión de Fomento Cooperativo y  Economía Social por la importancia que tiene al ofrecer recursos a proyectos viables en las actividades económicas que desarrollan las cooperativas. En general existe una opinión favorable sobre lo que se tiene que hacer con la banca de desarrollo que es ir hacia la competitividad, organizada en sus procedimientos internos, menos burocráticos y con capital suficiente. El desacuerdo radica en el procedimiento que se implemente para llegar a esos objetivos.

El tema ha sido referido de forma complementaria en las iniciativas que proponen reformas a la Ley de Ahorro y Crédito Popular, en el sentido de promover una legislación menos complicada al sector lo que beneficiaría a muchas organizaciones de productores rurales y apoyaría la función de la banca de desarrollo que tiene el impedimento físico y presupuestal para llegar a lugares que las organizaciones pequeñas del sector si pueden.

Organismos como la Asociación Mexicana de Uniones de Crédito, proponen la descentralización de la misma bajo una combinación de directivos del sector público y privado con programas de apoyo a instituciones y fomento a la organización financiera rural. Un punto de vista importante es el de los Fideicomisos Instituidos en Relación a la Agricultura (FIRA), organismo con muchos años de experiencia en el desarrollo de mecanismos de apoyo al campo, que  sugiere acercar el crédito al campo por medio de intermediarios financieros y no a graves de la banca comercial con mejores esquemas de recuperación.

En el ámbito legislativo, el presidente de la Comisión de Fomento Cooperativo y Economía social de la LIX Legislatura, el diputado Francisco Javier Saucedo Pérez, se ha referido a la necesidad de ampliar el marco jurídico para que las cajas de ahorro que no se han ajustado a la LACP, sean las encargadas de ofrecer el acceso a servicios financieros al campo siempre que sea aprobada la Minuta del la Ley General de sociedades Cooperativas y que no necesariamente el Bansefi sea la entidad que concentre los recursos para el desarrollo rural en el esquema que actualmente es planteado por las autoridades financieras.  Sin embargo, desde el Senado, se ha manifestado en otro sentido el presidente de la  Comisión de Desarrollo Social, el senador Carlos Rojas, quien propone la fusión de  las diversas entidades de la banca de desarrollo para brindar servicios integrales a las personas de más bajos recursos.

Cuadro 6. Banca de desarrollo para el campo.

6.-  Banco del Ahorro Nacional y  Servicios Financieros (BANSEFI).

La banca de desarrollo tiene como uno de sus principales objetivos el otorgamiento de servicios a grupos del sector social. Actualmente existe un debate en torno a la salud financiera de este sector planteado desde la Convención Nacional Hacendaria, la cual propuso la fusión de todas las instituciones que integran a este sistema de banca pública.[8] Específicamente la propuesta que el Poder Ejecutivo realizó para que el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros entre en un proceso de desincorporación del sistema de banca pública buscando hacer más eficiente los servicios en un espacio de alta competitividad como lo es el sector financiero.

El presidente de la Comisión de Fomento Cooperativo y Economía Social, diputado Francisco Javier Saucedo Pérez, ha rechazado la propuesta, aunque  está de acuerdo en que se debe de consolidar al Bansefi como la “caja de cajas” de las cooperativas de ahorro y crédito popular, pero no en el sentido que actualmente está planteado, ya que la experiencia internacional es rica en cuanto a los casos del sector de ahorro y crédito que cuentan con una caja central que lo apoya, pero que sigue perteneciendo a los socios de las organizaciones cooperativas.  

A esta posición se enfrenta el propio director del Bansefi, Javier Gavito Mohar, y diferentes organismos y federaciones de cajas de ahorro que ya están operando bajo el marco de la Ley de Ahorro y Crédito Popular. Así como el presidente del Instituto Mundial de Cajas de Ahorro, Holger Berndt, quien afirma que “...sería deseable que esta venta (del Bansefi), se realizara máximo en un año, porque ya existe un proceso de regulación y formación de metas, y ahora es tiempo de concretarlas...”.[9] Por lo que confirma que existe un interés en diversas instituciones internacionales para tratar de obtener parte de las acciones del Bansefi.

El cuadro 7 nos muestra quienes se han pronunciado a favor del proceso y en contra del proceso y sus respectivas propuestas.

Cuadro 7.  Banco del Ahorro Nacional y  Servicios financieros.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Temas en la agenda nacional", en Fomento Cooperativo [Actualización: 29 de mayo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/