Seguridad Pública

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Temas en la agenda nacional

Prioridad otorgada por la población

La información de encuestas en vivienda señala que el problema de la inseguridad sigue siendo uno de los más apremiantes para la población. Sin embargo, algunos datos correspondientes a 2006 indican una ligera mejoría en la sensación de inseguridad de la población.

Según datos de Consulta Mitofsky, la población que consideró a la inseguridad como el principal problema del país se ubicó en un rango de entre 16 y 20 por ciento durante los años 2001-2003; este porcentaje cayó a 10 por ciento durante 2004, pero en 2005 alcanzó la cifra más alta de todo el periodo al ubicarse en 29 por ciento. Por primera vez entre la población entrevistada en su domicilio, la inseguridad fue claramente el principal problema del país.

No obstante, los datos publicados más recientes indican una ligera mejoría en la sensación de inseguridad de los ciudadanos. Como se observa en la gráfica 2, durante le periodo que va de junio de 2004 a mayo de 2006, el porcentaje de la población que dijo sentirse “seguro” en el lugar en el que vive pasó de 62 a 71 y aquellos que se sienten “inseguros” descendieron de 37 a 28 por ciento. Se trata, en ambos casos, de una variación de nueve puntos.

Esta tendencia se corrobora al observar los resultados expuestos en la gráfica 3, según los cuales durante este mismo periodo, el porcentaje de quienes señalaron que en su familia existió alguna víctima de la delincuencia descendió de 21 a 17 por ciento; en tanto aquellos que manifestaron que en sus hogares no hubo víctimas de la delincuencia pasó de 72 a 81 por ciento.

Durante 2004 ocurrieron dos acontecimientos que pudieron haber alentado la prioridad otorgada al tema de la inseguridad: primero, el 29 de marzo de ese año, el Presidente de la República presentó una iniciativa muy amplia para reformar los sistemas penal y de seguridad pública, lo que ocasionó un prolongado debate; y segundo, el 27 de junio de 2004 se realizó en la ciudad de México una de las marchas más numerosas de los últimos años, con la demanda hacia las autoridades de combatir y disminuir la inseguridad. Esta movilización ciudadana tuvo réplicas en ciudades de otros 16 estados.

¿Cuál es la agenda que los diversos actores políticos han definido para satisfacer esta demanda ciudadana? Para dar respuesta a dicha interrogante, este documento se divide en cuatro secciones. La primera muestra los objetivos y las estrategias que el gobierno federal definió para mejorar la seguridad pública al inicio del sexenio; en la segunda parte se hace un recuento de los aspectos más relevantes para la prensa en esta materia; en la tercera se muestra un mapeo de la ubicación de los principales actores políticos y los rubros destacados en la prensa; y por último, en la cuarta parte, se ofrece un desglose del debate que propició la iniciativa ya citada del Presidente de la República y los temas que, a través de diversas iniciativas, se mantienen en la agenda legislativa para el próximo periodo de sesiones.

Objetivos y estrategias del gobierno federal

Esta sección ofrece un análisis de medios que tiene el propósito de mostrar cuáles son los temas de seguridad pública que tienen mayor repercusión en el ámbito público y qué actores, políticos y sociales los están impulsando.

El cuadro 1 muestra los objetivos y estrategias definidos por el gobierno federal en torno a este tema, tomados del Programa Nacional de Seguridad Pública 2001-2006.

Cuadro 1

Objetivos y estrategias del Programa Nacional de Seguridad Pública (PNSP) 2001-2006

Fuente: Diario Oficial de la Federación, 14 de enero de 2003.

Temas prioritarios en la prensa

En el cuadro 2 es posible observar que, en términos de impacto en medios, existen cuatro grandes rubros que concentran casi la mitad de la información generada sobre este tema: se trata de “delincuencia organizada” (14 por ciento),  “prevención del delito” (12 por ciento), “efectos negativos de la inseguridad” (11 por ciento) y “operativos especiales de seguridad” (11 por ciento).

Cuadro 2

Principales rubros de seguridad pública en prensa

Fuente: Seguimiento hemerográfico sobre temas vinculados a seguridad pública.[1]

Es posible advertir que estos temas, salvo el referido a “prevención del delito”, son los más llamativos en términos noticiosos, porque a partir de ellos se reproduce información espectacular y, en no pocas ocasiones, sensacionalista. En contraste, los temas de más largo alcance, tales como la adecuación al marco jurídico o el debate por el presupuesto, ocupan espacios muy reducidos (7 por ciento y menos) en el total de la información.

Al cruzar la información de los cuadros 1 y 2, se observa que de los seis objetivos que integran el Programa Nacional de Seguridad Pública 2001-2006, dos de ellos tienen una prioridad “alta”, medida en función de su presencia en la prensa, uno tiene una presencia media y los otros tres una presencia baja.

La actuación de los medios y la escasa proyección de la estrategia del gobierno federal podrían estar ocasionado que el ciudadano reciba de los medios mayores estímulos para alentar su percepción de inseguridad y subestime, en general, las acciones del Legislativo y del Ejecutivo dirigidas al combate a la inseguridad. Como también se observa en el cuadro 2, el tema “coordinación entre los cuerpos de seguridad”, que ha sido una demanda persistente de la población y  una acción deliberada del gobierno federal, apenas alcanza una cobertura de 2 por ciento en el total de la información dedicada a la seguridad pública.

Cuadro 3

Objetivos del gobierno federal en materia de seguridad pública y su prioridad en prensa

Fuente: cuadros 1 y 2.

Actores políticos y temas

Como indica el cuadro 4, existen ocho sectores con una presencia significativa en la información sobre los temas de seguridad pública. Sin embargo, habría que destacar que cinco de ellos concentran cerca de 80 por ciento de la información analizada: el gobierno federal, el gobierno del DF, los medios de comunicación, los gobiernos locales y los organismos de la sociedad civil

Cuadro 4

Sectores con presencia en la información sobre seguridad pública, según porcentaje de participación

Fuente: Seguimiento hemerográfico sobre temas vinculados a seguridad pública.

El cuadro 5 muestra la posición que ocupan los principales actores en cada uno de los temas destacados por la prensa. Es posible observar, en primer lugar, que existe una notable correspondencia entre el nivel de presencia que tiene cada tema en la prensa y el nivel con el que aparece ubicado el gobierno federal. Esto pudiera indicar que el gobierno “responde” o tiene presencia en los temas planteados por la prensa; sin embargo, como ya se señaló, este hecho también podría estar señalando el carácter reactivo de esa presencia y no una acción propositiva. De hecho, en los temas “prevención del delito” y “adecuación del marco jurídico”, que son quizá los rubros más ligados a las acciones de planeación en materia de seguridad pública, el gobierno federal tiene un nivel de presencia media.

El Poder Legislativo, tal como se observa en el cuadro 4, sólo tiene participación en seis de cada 100 notas analizadas. Esto explica, como se constata en el cuadro 5, que en los rubros en los que tiene presencia, ésta sea de nivel bajo. Como es lógico, dada la naturaleza de sus funciones, tiene una presencia alta en el rubro “adecuación del marco jurídico”. El Poder Legislativo no es tampoco un actor protagónico en la discusión de los temas de seguridad pública.

Cuadro 5

Sectores con presencia en la información sobre seguridad pública, según porcentaje de participación

Fuente: cuadro 4 y base de datos del seguimiento hemerográfico sobre temas vinculados a seguridad pública.

El debate legislativo

A) Iniciativa de reforma del Presidente de la República

El debate sobre las reformas a los sistemas de seguridad pública y de justicia penal tiene un punto de referencia en los dos paquetes de iniciativas que el Presidente Vicente Fox envió al Senado de la República el 29 de marzo de 2004. Este paquete incluye la reforma de 23 artículos constitucionales, la expedición de seis leyes nuevas, así como reformas sustantivas en ocho leyes vigentes.

La iniciativa se sustenta en tres pilares: reestructurar orgánicamente las instituciones de seguridad pública, transformar los procedimientos penales y profesionalizar la defensa. El objetivo general es incrementar los niveles de seguridad y justicia en nuestro país y aumentar la vigencia de los derechos humanos como una auténtica política de Estado.

Los mecanismos propuestos por esta iniciativa son los siguientes:

v    Establecer una dependencia capaz de combatir a la delincuencia con todas las herramientas técnicas, operativas y jurídicas necesarias.

v    La Secretaría de la Seguridad Pública se convertiría en la Secretaría del Interior, que estaría a cargo de la Policía Federal.

v    La Policía Federal sería el resultado de la fusión de la Policía Federal Preventiva y la Agencia Federal de Investigación y los servicios periciales.

v    Transformar la Procuraduría General de la República en la Fiscalía General de la Federación e involucrar a todos los estados de la República, los cuales tendrían que dar autonomía a sus respectivos Ministerios Públicos (MP) respecto de los gobernadores y otorgar independencia operativa a sus policías locales. Esta fiscalía tendría autonomía constitucional y se encargaría de dirigir y supervisar la investigación de la policía y acusar ante los tribunales. Los fiscales (antes MP) conservan la dirección jurídica de la investigación y el proceso.

v    Darle a las policías federal, estatales y municipales facultades de investigación bajo las directrices que determinen los fiscales (antes Ministerio Público) y eliminar el mando orgánico del Ministerio Público sobre la policía (en ningún otro país existe esa dependencia).

v    Establecer un Sistema Policíaco Nacional que contemple la creación del sistema de carrera, mediante la estandarización de la profesionalización y equipamiento de los cuerpos policíacos. Además, integrar un sistema de inteligencia policíaca, fusionando inteligencia criminal con inteligencia para la prevención.

v    Crear el Juez de Ejecución de Sanciones, para dar garantías jurisdiccionales a la solución de conflictos y vigilancia de la ejecución de las sanciones.

v    Crear salidas alternativas al juicio penal; establecer los juicios orales para procesar los delitos del fueron común. Se busca un modelo procesal que garantice la presunción de inocencia, juicios rápidos y equilibrados, orales, transparentes y públicos. Se pretende fortalecer los principios del debido proceso tanto para la víctima como para el imputado.

v    Elevar la calidad de la defensa eliminando la posibilidad de que un imputado pueda ser representado por una persona que no sea licenciado en Derecho; para ello se elimina la figura de persona de confianza.

v    Crear un sistema penal judicial para los adolescentes. Se le otorgan garantías del debido proceso a los menores de edad, lo que coadyuve a que se cumplan los compromisos internacionales contraídos por México.

Los cambios legales que propone la iniciativa del Presidente de la Republica son los siguientes:

Cuadro 6

Cambios legales propuestos en la iniciativa presidencial de reformas a los sistemas de seguridad pública y de justicia penal

Fuente: Reforma, 30 de marzo de 2004, p. 6A.

A la fecha sólo se ha publicado en el Diario Oficial de la Federación (12 de diciembre de 2005), un decreto que reforma el artículo 18 de la Constitución, el cual obliga a la Federación, a los estados y al Distrito Federal a establecer, en el ámbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia aplicable a quienes se atribuya la comisión de un delito y tengan entre doce y menos de dieciocho años cumplidos.

Este decreto, de acuerdo a sus artículos transitorios, entró en vigor el 12 de marzo de 2006. A partir de esta fecha, la Federación y las entidades federativas cuentan con seis meses para adecuar las leyes, instituciones y órganos que sean necesarios para contar con dicho sistema.

El 26 de abril el Senado de la República aprobó un proyecto de decreto para crear la Ley Federal de Justicia para Adolescentes. Esta norma, de entrar en vigor, dispone la creación de ministerios públicos, defensores públicos, jueces y magistrados especializados; así como la creación de la Dirección General de Ejecución de Medidas para Adolescentes,  y de los Centros Federales de Internamiento para Adolescentes, que estarán adscritos a la Secretaría de Seguridad Pública a través de su Órgano Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social.[2]

A lo anterior habría que añadir que el 20 de junio de 2005 el Senado también aprobó la Ley Federal de Ejecución de Sanciones Penales. Las minutas con estos dos proyectos de ley se encuentran en la Cámara de Diputados pendientes de discusión y, en su caso, aprobación.

El cuadro 7 presenta una síntesis de los principales argumentos de debate que ha desatado la iniciativa del Presidente de la República.

Cuadro 7

Propuestas y líneas de debate de la iniciativa presidencial de reformas a los
sistemas de seguridad pública y de justicia penal

Fuente: seguimiento hemerográfico e Instituto Nacional de Ciencias Penales, La reforma penal a debate, México, 2004, 210 pp.

B) Temas en discusión en la Cámara de Diputados

Como se puede observar a continuación, los temas que han sido motivo de iniciativas en materia de seguridad pública en la Cámara de Diputados guardan alguna cercanía con los temas propuestos por el Presidente de la República. Sin embargo, también resalta que después del debate realizado durante 2004 no se ha realizado un análisis de conjunto, de toda la estructura, tal como lo pretendió la iniciativa del Presidente de la República.

En la sección denominada “Situación de la comisión” se ofrece un desglose de los temas que actualmente están pendientes de discusión en la Cámara de Diputados, a continuación sólo se enumeran los rubros  principales.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Temas en la agenda nacional", en Seguridad Pública [Actualización: 12 de junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/