Ciencia y Tecnología

La evolución histórica y cambio en las políticas de ciencia y tecnología

Los orígenes el desarrollo de la ciencia en México se remontan a la época colonial, sin embargo, la institucionalización del quehacer científico tiene sus antecedentes en el siglo XIX. Así, la fundación por Gabino Barreda en 1868 de las Escuelas Nacional Preparatoria, de Ingeniería y de Jurisprudencia significaron los cimientos de la investigación científica de la época contemporánea de nuestro país.[1]

No obstante, este primer impulso se vio interrumpido por los acontecimientos de la Revolución Mexicana y posteriores. De esta forma, la institucionalización de la ciencia y la tecnología no comienza sino hasta la tercera década del siglo XX durante el periodo posrevolucionario y una vez pacificado el país. Es entonces cuando se crea la Academia Nacional de Ciencias en 1930 como un primer ensayo de una institución que congregue a los científicos del país.[2]

Asimismo, la concesión a la autonomía de la UNAM en 1929 y la llegada al país de académicos y científicos de la República Española en 1939, son dos catalizadores importantes de la organización de la investigación científica en México.[3]

En este mismo tenor y con el propósito de vincular a las instituciones de educación superior y las encargadas de las actividades científicas que funcionaban sin coordinación, el presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940) instituyó el Consejo de Educación Superior y de Investigación Científica (1935-1938), aunque con un funcionamiento muy acotado debido a las imprecisiones en relación a sus funciones y el espacio de sus actividades.[4]

El siguiente periodo de la ciencia en México (1940-1960), coincide con el desarrollo de la industria primaria en el país.[5] Estas transformaciones requirieron capital foráneo, mismo que vino acompañado de especialistas extranjeros, técnicos y tecnólogos, que habrían de emplearse en la nueva planta industrial. Sin embargo, esto tuvo dos efectos negativos. El primero de ellos, fue la preferencia abierta por la ciencia y la tecnología extranjeras, ante la falta de experiencia de los científicos y técnicos nacionales. Y, por otro lado, la industria no se ocupó en invertir en desarrollo científico y tecnológico en territorio nacional; las empresas extranjeras contaban con sus propios recursos en sus países de origen; y, los industriales nacionales se vieron rebasados o simplemente mostraron desinterés, lo que trajo consigo un momento de estancamiento en el desarrollo científico y tecnológico del país.[6]

En materia educativa, en esta etapa los estudios de investigación avanzada no existían formalmente o se encontraban en una etapa de incipiente institucionalidad. Por ello, fue importante la creación de la figura de personal académico de tiempo completo en 1954 y la implementación del Programa de Formación de Profesores e Investigadores en 1966, que se convertirían en la base de la formación de nuevas generaciones de científicos e investigadores.[7]

En el año de 1942, se creó la Comisión Impulsora y Coordinadora de la Investigación (CICIC), cuyos objetivos estaban limitados a impulsar la investigación de las ciencias exactas (matemática y física) y ciencias naturales (biología y química).[8] Más tarde, esta Comisión fue reemplazada por el Instituto Nacional de Investigación Científica,[9] organismo que operó también de forma limitada durante casi diez años, dedicado esencialmente a brindar apoyos en forma de becas de estudios avanzados. Su mayor acierto fue promover la creación del actual CONACYT a través de la elaboración del Programa Nacional de Investigación Científica.[10]

La Ley de Propiedad Industrial (1942),[11] así como la Ley de Normas y Pesas y Medidas (1961)[12] pueden considerarse las primeras leyes de importancia relativas al tema, no obstante, las actividades científicas y de investigación continuaban como esfuerzos aislados al carecer nuestro país de un ordenamiento legal que las articulara y definiera el rumbo de las políticas en la materia. [13]

Todavía durante las décadas de 1950 y 1960 las políticas de apoyo a la ciencia y tecnología resultaban insuficientes y se orientaban particularmente a la investigación básica, además de que la investigación permanecía desvinculada al sector productivo. Éstas eran las principales debilidades en el campo de la ciencia y tecnología en nuestro país y reclamaban un marco legal adecuado.[14]

En 1970 se expidió la Ley que crea el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología[15] y que, como su nombre lo indica crea un nuevo organismo que reemplazó al Instituto Nacional de Investigación Científica (INIC).[16] El CONACYT surge como un organismo descentralizado de la administración pública federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, y encargado de colaborar con el gobierno federal en la elaboración, aplicación, ejecución y evaluación de la política nacional en materia de ciencia y tecnología.[17]

Durante los primeros años de funcionamiento del CONACYT, llevó a cabo distintas acciones como son el Programa de Inventario de Recursos, el Programa de Diagnóstico Científico, el Programa de Diagnóstico Tecnológico y el Programa de estudios sobre Educación.[18] Sin embargo, en esta misma etapa de puesta en marcha del CONACYT, se genera un distanciamiento de este organismo con la comunidad científica debido a discrepancias en las políticas planteadas, mismas que se consideraron de corto plazo y excluyentes al definir áreas de investigación prioritarias.[19]

Mientras tanto, desde 1940 hasta mediados de la década de los años setenta, la política industrial se había caracterizado por su proteccionismo dentro del modelo económico de sustitución de importaciones y con el que México alcanza un crecimiento medianamente estable.[20] En este entorno, en 1972 se expidió la Ley sobre Registro de la Transferencia de Tecnología y el Uso y Explotación de Patentes y Marcas.[21] Finalmente, este modelo de economía cerrada fracasa en 1976 debido a que las empresas no fueron de todo eficaces y mantenían un gran rezago tecnológico, situación que obligó al gobierno a virar el rumbo en sus políticas económicas y, por ende, las relacionadas al desarrollo del sector científico-tecnológico.[22]

Este mismo año, el gobierno federal puso en marcha el primer programa nacional para la promoción de la ciencia y la tecnología. En 1977, el gobierno solicitó al CONACYT elaborar y coordinar el Programa Nacional de Ciencia y Tecnología (PRONACYT), que constituye el primer programa en la materia ligado al Programa de Desarrollo sexenal.[23] A ese programa, le siguieron los programas de 1978, 1984, 1990, 1995, y el vigente de 2001.

Las crisis económicas recurrentes desde 1976 precipitaron los indicadores sobre investigación y desarrollo tecnológico, como consecuencia de la reducción en el financiamiento y falta de apoyo institucional a estas actividades.[24] Así, con el objeto de frenar el fenómeno de la fuga de cerebros por falta de apoyo, en 1984 se estableció el Sistema Nacional de Investigadores (SNI), que consiste en un sistema de estímulos a la investigación, dirigido a investigadores destacados y la promoción de los que se inician en la carrera de la investigación.[25]

En la década de 1980, el modelo de desarrollo de sustitución de importaciones y economía cambia a un esquema de economía abierta, donde se promueve la inversión extranjera y se desmantela el régimen proteccionista de la economía con lo que se liberan los intercambios.[26] En este contexto, en 1985 el gobierno mexicano suscribe el Acuerdo General sobre Aranceles, Aduaneros y Comercio (GATT). Esto impactó en el intercambio de tecnología puesto que se facilitan las importaciones de tal manera que la planta industrial adquirió nuevas tecnologías, además la instalación de empresas extranjeras en el territorio nacional trajo consigo técnicos y tecnólogos para la operación de su maquinaria; a la par de que se activó la formación técnica para satisfacer la demanda de recursos humanos capacitados.[27]

En el marco del Sistema Nacional de Planeación, en enero de 1985 se expidió la Ley para Coordinar y Promover el Desarrollo Científico y Tecnológico.[28] Con esta nueva Ley se da origen al Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología (SNCyT), que establece los mecanismos de coordinación del ámbito científico y tecnológico en sus tres esferas: el sector productivo, la educación y el Estado.[29] Además, con la reforma al Artículo 3 Constitucional en 1993 quedó definida la obligación del Estado –en todos sus ámbitos y en sus tres niveles de gobierno- de apoyar las actividades de la investigación científica y de desarrollo tecnológico, con lo que quedaron establecidas las bases jurídicas de su descentralización.[30]

E1 1 de marzo de 1992, la SEP asignó al CONACYT la coordinación del subsector ciencia y tecnología, naciendo así el Sistema SEP-CONACYT, integrado por 29 centros de investigación en las áreas científica, tecnológica y social.[31] Estas reformas convirtieron a la SEP en la máxima autoridad en materia de elaboración de las políticas de ciencia y tecnología.[32]

Durante la administración del presidente Ernesto Zedillo (1994-2000), el Programa de Ciencia y Tecnología 1995-2000 incluyó la continuidad a la política de descentralización de las actividades de investigación científica y tecnológica, teniendo como resultado, la expedición de la Ley para el Fomento de la Investigación Científica y Tecnológica (LFICyT), en mayo de 1999.[33]

En 2002 fueron expedidas una nueva Ley de Ciencia y Tecnología (que abrogó la Ley para el Fomento de la Investigación Científica y Tecnológica) y la nueva Ley Orgánica del CONACYT. [34] Entre los principales cambios que introducen estas leyes, se encuentra el replanteamiento de la organización y funcionamiento de los órganos consultivos y la descentralización del CONACYT con respecto a la SEP, se configura el sector de ciencia y tecnología encabezado por este organismo y se establece el ramo presupuestal correspondiente (Ramo 38).[35]

En su mayoría, las actividades de investigación y desarrollo experimental (IDE) en México se llevan a cabo por los Centros Públicos de Investigación CONACYT, por los institutos de investigación que dependen de las Secretarías de Estado y por las instituciones de educación superior.

Actualmente funcionan 27 Centros Públicos de Investigación CONACYT en el país, de los cuales 21 tienen su sede en las entidades federativas, mientras que en la capital del país se asientan 6 de éstos. Los 21 centros ubicados en el interior del país tienen se distribuyen en 16 ciudades y considerando unidades y subsedes, los centros se distribuyen en un total de 42 ciudades del país, incluyendo al Distrito Federal. [36]

Sus principales tareas son: la difusión de la ciencia y tecnología, el desarrollo de la tecnología local, la innovación tecnológica, además de que contribuyen en la formación de capital humano con alto nivel académico y de especialización. Actualmente, cuentan con 77 programas de posgrado, 65 pertenecen al Programa Nacional de Posgrado y 12 se encuentran en el Programa de Fortalecimiento al Posgrado; 67 se imparten en el interior de la Republica y 10 restantes en la Ciudad de México. [37]

En 2004, estos centros atendieron a 8 mil 200 estudiantes equivalente a 5.4% de la matrícula total del nivel posgrado y 8.6% más de la matrícula de 2003. El 77.8% de los investigadores de los centros realizan sus actividades en la Ciudad de México, sólo un 22.2% pertenecen a los centros ubicados en el interior de la República. En cuanto a su producción estos centros en el año 2004 generaron un total de mil 705 artículos publicados, lo que representó 4.2% más en relación al año anterior; realizaron 4 mil 350 proyectos de investigación, 3.4% más que el 2003; y, registraron a mil 49 miembros del Sistema Nacional de Investigadores, cifra que no varió con respecto al año anterior.[38] Y, los proyectos de forma conjunta de los centros y las empresas en 2003 fueron 3 mil 695, cifra que supera en mucho a los registrados en el 2000, mismos que fueron mil 321 proyectos.[39]

Tabla 2.1. Indicadores de operación de los Centros Públicos de Investigación CONACYT, 1998-2004
Concepto	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004^e/
Alumnos atendidos	6,248	7,774	7,586	7,102	6,386	7,548	8,200
Miembros del SNI	628	677	749	815	981	1,049	1,049
Artículos publicados	1,126	1,196	998	1,027	1,365	1,636	1,705
Proyectos de Investigación en ciencia y tecnología	2,690	2,134	2,696	2,687	3,367	4,207	4,350
^e/ Cifras estimadas Fuente: Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), Indicadores de Actividades Científicas y Tecnológicas, México, 2005, p. 88, s/f, en www.conacyt.mx (25 diciembre 2005)

La inversión federal en ciencia y tecnología canalizada a estos centros en 2005 fue de 4 mil 37 millones de pesos, lo que representó el 57.3% del presupuesto del CONACYT destinado a subsidios y transferencias. Inversión que se muestra de manera desagregada por institución en la siguiente tabla:

Por su parte los institutos de investigación adscritos a las diferentes Secretarías de Estado realizan actividades de investigación y desarrollo experimental de acuerdo a las prioridades de cada sector y para su financiamiento la Ley de Ciencia y Tecnología estipula fondos sectoriales convenidos entre el CONACYT y la Secretaría de que se trate. De esta manera, el propósito de estos fondos es apoyar la investigación, la formación de recursos humanos especializados, estímulos o becas, la divulgación y la generación de infraestructura.[40] Desde el 2002 se han creado 27 fondos sectoriales con diferentes secretarías y entidades del Gobierno Federal.[41]

La importancia del gasto en investigación y desarrollo experimental ejercido por los diferentes sectores de la administración pública se puede ejemplificar con la inversión aplicada por éstos en el 2004, misma que sumó un total de 15 mil 473 millones de pesos equivalente a un 87% de la inversión federal, cuyo monto total fue de 17 mil 798 millones de pesos.[42]

Otro instrumento del desarrollo de la investigación y desarrollo experimental en México lo constituye el Sistema Nacional de Investigadores (SNI), el cual fue creado en 1984 con el propósito de estimular y apoyar al capital humano invertido en estas actividades.

El SNI está integrado por candidatos e investigadores nacionales, quienes a su vez están categorizados en tres niveles con base a criterios de formación, productividad y reconocimiento. El sistema considera siete áreas de investigación: 1) ciencias físico matemáticas y ciencias de la tierra; 2) biología y química; 3) medicina y ciencias de la salud; 4) humanidades y ciencias de la conducta; 5) ciencias sociales; 6) biotecnología y ciencias agropecuarias; y 7) ingeniería.[43] Actualmente, el SNI se encuentra integrado por 11 mil 500 científicos y tecnólogos y el presupuesto destinado a este programa representa el 25.1% del presupuesto total del CONACYT.[44]

Según datos que informa el CONACYT al año 2003, la mayor parte de los miembros del SNI pertenecen a tres instituciones de educación superior: la UNAM, a la que pertenecen un 27% de los investigadores miembros del sistema; le sigue en proporción la Universidad Autónoma Metropolita con un 6% y el CINESTAV del Instituto Politécnico Nacional con un 5%, lo que representa que estas tres instituciones cuentan con el 36% de los miembros del padrón del SNI. Por su parte, las 34 Universidades Públicas Estatales concentran el 23% del padrón, los 27 Centros Públicos de Investigación CONACYT un 10% y otras instituciones el 30% del total de los miembros.[45]

En cuanto a la distribución geográfica de los miembros del SNI, desde su creación se han ido ampliando el número de investigadores residentes en el interior de la República. En 1984 los investigadores residentes en el Distrito Federal representaban un 80% del total de sus miembros y para 2003 esta proporción descendió a 48.6%. Sin embargo, el 35.5% se concentra en diez entidades federativas: Morelos, 5.7%; el Estado de México, 5.7%; Puebla, 4.3%; Jalisco, 4.2%; Baja California, 3.1%; Guanajuato, 3.0%. Nuevo León, 2.9%; Michoacán, 2.3%; Querétaro, 2.2%; y, Veracruz, 2.1%. Lo que significa también, que el resto de los estados cuentan con sólo el 15.9% de los miembros del SNI.[46]

Cabe aclarar que tanto su distribución por institución como geográfica de los investigadores del SNI corresponde al desempeño de los mismos investigadores e instituciones, no a criterios que privilegien instituciones o regiones del país.

[1] En 1867 el Presidente Benito Juárez promulgó la Ley Orgánica de Instrucción Pública por la cual, se crean estas instituciones además de la Escuela de naturalista y el Jardín Botánico. Elías Trabulses, José María Velasco: un paisaje de las Ciencia en México, editado por el Instituto Mexiquense de Cultura, México, 1992, p. 115.

[2] Ramón Mariaca Méndez, “El futuro de la investigación en México”, en Revista Ecofronteras, Núm. 19, publicación de El Colegio de la Frontera Sur, agosto 2003, p. 33.

[3] Ídem.

[4] cfr. Teresa Pacheco Méndez, La Política de Planeación en Ciencia y Tecnología y Educación Superior en un contexto de Crisis, edición del Centro de Estudios sobre la Universidad, UNAM, México, 1993, p. 8.

[5] Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), Hacia un futuro mejor: Ciencia y Tecnología 2002-2025, México, 2002, p. 28.

[6] cfr. Ruy Pérez Tamayo, En Defensa de la Ciencia, Limusa, México, 1979, p. 40.

[7] cfr. CONACYT, “Programa Especial de…”, Op. cit, p. 180.

[8] Ídem.

[9] Creado en el periodo del presidente Miguel Alemán Valdés (1946-1952).

[10] cfr. Teresa Pacheco Méndez, La Política de Planeación…, Op. cit. p. 8.

[11] Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1942.

[12] Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de abril de 1961.

[13] Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República (ILSEN), La Ciencia y Tecnología: Elementos de Análisis (Marco de Referencia), México, septiembre de 1996, s/p

[14] Ïdem.

[15] Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 1972.

[16] cfr. Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), Políticas Nacionales de la Ciencia y de la Tecnología: México, México, 1994, p. 45.

[17] cfr. CONACYT, “Programa Especial de…”, Op. cit, p. 180.

[18] Ídem.

[19] Ramón Mariaca Méndez, “El futuro de la…”, Op. cit., p. 34.

[20] cfr. Teresa Pacheco Méndez, La Política de Planeación…, Op. cit. p. 8.

[21] Expedida el del 28 de diciembre de 1972.

[22] cfr. OCDE, Políticas Nacionales d…, Op. cit., p 25.

[23] cfr. Teresa Pacheco Méndez, La Política de Planeación…, Op. cit. p. 8.

[24] cfr. ILSE, Op. cit.

[25] Ramón Mariaca Méndez, “El futuro de la…”, Op. cit., p. 34.

[26] OCDE, Políticas Nacionales d…, Op. cit., p 27.

[27] Ïdem.

[28] cfr. ILSE, Op. cit.

[29] cfr. Teresa Pacheco Méndez, La Política de Planeación…, Op. cit. p. 14.

[30] cfr. Ernesto Zedillo Ponce de León, “Iniciativa con Proyecto de Decreto de Ley para el Fomento de la Investigación Científica y Tecnológica”, en Diario de Debates del Senado de la República de la Legislatura VII, primer Periodo ordinario, núm. 39, 15 de diciembre de 1998, s/f, en www.senado.gob.mx (16 noviembre 2005). Vid. Decreto que declara reformados los artículos 3o. y 31 fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Diario Oficial de la Federación, viernes 5 de marzo de 1993, p.2. El texto de la Constitución dice de la siguiente manera: “Además de impartir la educación preescolar, primaria y secundaria, señaladas en el primer párrafo, el Estado promoverá y atenderá todos los tipos y modalidades educativos -incluyendo la educación superior- necesarios para el desarrollo de la Nación, apoyará la investigación científica y tecnológica…”.

[31] cfr. CONACYT, “Programa…”, Op. cit , p. 180. Estos centros estuvieron adscritos a la desaparecida Secretaría de Programación y Presupuesto durante el periodo de 1973 a 1991. En 1992 esos centros fueron adscritos a la Secretaría de Educación Pública (SEP).

[32]cfr. OCDE, Políticas…, Op. cit, p. 45.

[33] CONACYT, “Programa…”, Op. cit , pp. 171.

[34] Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de junio de 2002.

[35] cfr. José Antonio de la Peña, “Un vistazo a la ciencia en México”, en Revista Ergo Sum, núm. 2, año y vol. 11, México, julio-octubre 2004, p. x y xi.

[36] Secretaría de Hacienda y Crédito Público, “Análisis del Ejercicio del Presupuesto Programático Devengado: Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología“, Proyecto de Egresos de la Federación 2006, s/f, en www.shcp.sse.gob.mx/contenidos/presupuesto_egresos/temas/ppef/2006/index.html (12 noviembre 2005).

[37] Ídem.

[38] Ídem.

[39] Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), Informe General del Estado de la Ciencia y la Tecnología en México, 2004, México, Octubre 2004, p. 45.

[40] “Artículo 25”, Ley de Ciencia y Tecnología, Cámara de Diputados, sección Legislación Federal Vigente, s/f, en www.diputados.gob.mx (12 diciembre 2005).

[41] SHCP, “Análisis del Ejercicio…”, Op. cit., s/p.

[42] Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), “Cuenta Nacional de Ciencia y Tecnología 2004”, sección Rendición de Cuentas, México, agosto de 2005, en www.conacyt.mx (12 diciembre 2005).

[43] Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), “Informe General del Estado de la Ciencia y Tecnología en México 2004”, sección II, Sistema Nacional de Investigadores, México, octubre de 2004, pp. 2-3, en www.conacyt.mx (12 diciembre 2005).

[44] Presidencia de la República, Quinto Informe de Gobierno, México, 2005, p. 21.

[45] CONACYT, “Informe General del…”, Op. cit., p. 9

[46] Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), Actividad del CONACYT por Entidad Federativa, s/f, en www.conacyt.mx (25 diciembre 2005).

[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Antecedentes", en Ciencia y Tecnología [Actualización: 14 de marzo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/