Desarrollo Social
Antecedentes
Para analizar el desarrollo social en México se optó por mostrar sus características más sobresalientes en dos grandes vertientes. Por un lado, la descripción de las políticas sociales y, por el otro, la evolución de algunos indicadores considerados clave y que están disponibles para el periodo histórico que va del fin de la Revolución Mexicana hasta la actualidad.[1]
El punto de partida
El interés por el desarrollo social como un asunto público está vinculado al surgimiento del Estado de Bienestar. Sus antecedentes se encuentran en los programas de protección social que incluían seguros contra enfermedades y/o accidentes de trabajo instituidos por Otto Von Bismarck en Alemania en la segunda mitad de la década de 1880. Se considera que el Estado de Bienestar como tal surgió en Inglaterra en la década de 1940 a raíz del Informe Beveridge, presentado en 1942, el cual dio origen al Estado benefactor inglés cuya finalidad fue combatir “la indigencia, las enfermedades, la ignorancia, la suciedad y la ociosidad”.[2] Así, la población adquirió derechos sociales por su condición de ciudadanos y no por su posición en el mercado de trabajo. El financiamiento de la seguridad social universal respondió a un pacto social entre trabajadores, Estado y empresarios, esto es, la sociedad reconoció y asumió un principio de solidaridad entre clases.[3]
Aunque en México y en el resto de América Latina no se conformó un Estado de Bienestar, tuvieron lugar arreglos entre el Estado, los patrones, los trabajadores y otros sectores de la población que institucionalizaron la forma en que se produce y distribuye el bienestar, por lo cual se considera que configuraron un régimen de bienestar.[4] En México, se estableció un régimen de bienestar dual: por un lado se privilegió a la población urbana organizada, empleada en el sector público y en las ramas más dinámicas de la economía y, por el otro, se excluyó al resto de la población.
En el periodo de la segunda posguerra la intervención del Estado en la economía y en el desarrollo social inició un franco despliegue. La atención de los gobiernos desarrollados se centró en la reconstrucción de los estándares de bienestar económico y social gravemente dañados o destruidos por la guerra. En México, se emprendió un proceso de industrialización por sustitución de importaciones que puso énfasis en el crecimiento económico.
Diversos autores fechan el inicio del desarrollo social y económico del México moderno al término de la Revolución Mexicana. Para la descripción de la evolución del desarrollo social se utilizan las cuatro fases propuestas por Carlos Barba quien emplea como criterio de periodización los avances y transformaciones del régimen de bienestar y de las políticas sociales.[5]
1917-1940. Fase de constitución de la política social posrevolucionaria.
1940-1982. Etapa de articulación entre la política social y el modelo de sustitución de importaciones.
1982-1988. Fase de crisis de articulación entre la política social y la industrialización.
1989 a la fecha. Cambio en el paradigma del bienestar.
Periodo 1917-1940
En este periodo se perfiló la naturaleza de la política social posrevolucionaria, de la que emergió el régimen de bienestar mexicano. La Constitución de 1917 tenía un elevado contenido social, principalmente en los artículos 3, 4 y 123, y consagraba la intervención del Estado en la promoción del desarrollo social, en el artículo 25 constitucional.[6] No obstante, aún en la década de 1930 el gobierno de México mantuvo restringido su papel por la escasez de recursos presupuestarios y porque todavía predominaba el paradigma liberal, que limita la participación del Estado en la economía y privilegia la acción individual.
Durante estos años, se realizaron acciones importantes en el campo de la salud pública, entre las que destacan las campañas sanitarias, de vacunación y de educación higiénica, realizadas por el Departamento de Salubridad, creado en 1917. A partir de 1934, con el primer plan sexenal de gobierno del presidente Lázaro Cárdenas, estas campañas se extendieron por todo el país y comenzó la provisión sistemática de servicios de salud. Para cumplir con estas funciones se creó en 1938 la Secretaría de la Asistencia Pública.[7] En 1943, durante el gobierno de Manuel Ávila Camacho, la fusión de ambas dependencias dio lugar a la creación de la Secretaría de Salubridad y Asistencia.[8]
Los problemas de salud pública en México estaban íntimamente relacionados, por un lado, con el analfabetismo y las bajas tasas de escolaridad y, por el otro, con las casi inexistentes redes de agua potable, drenaje y alcantarillado. A partir de 1940, la creciente cobertura de infraestructura social básica, junto con las campañas sanitarias y de alfabetización, contribuyeron a elevar las condiciones de salud de buena parte de la población, sobre todo urbana y semiurbana, lo que se reflejó en la notable disminución de las enfermedades infecciosas y parasitarias.
En materia educativa, en 1921 se creó la Secretaría de Educación Pública y el Estado asumió la responsabilidad de otorgar educación primaria a toda la población. Los programas educativos se volcaron hacia las campañas de alfabetización. Al inicio del gobierno del Gral. Lázaro Cárdenas se emprendieron acciones para extender la educación pública en el nivel de primaria. En 1921, de un total de 11 millones 749 mil habitantes, 61.5 por ciento era analfabeta y para 1940 esta cifra disminuyó a 58 por ciento, una reducción claramente insuficiente.
La crisis económica mundial de 1929 impulsó el surgimiento del Estado interventor. Para México, nación agrícola que exportaba productos primarios e importaba bienes manufacturados, la crisis fue un golpe decisivo. De 1929 a 1932 el comercio exterior cayó a la mitad. Esto condujo a especialistas y funcionarios públicos a modificar el manejo de la economía, lo cual allanó el camino hacia la industrialización del país. No obstante, fue hasta el periodo de la segunda posguerra cuando la intervención gubernamental adquirió mayor vigor.
Durante la primera mitad del siglo XX el logro de la integración nacional fue uno de los principios que promovieron y justificaron las políticas sociales y económicas como acciones prioritarias, debido a la gran dispersión y aislamiento de los centros de población. Entre las múltiples acciones del Gobierno Federal en esa dirección están la construcción y la ampliación de carreteras y caminos para comunicar a pequeñas poblaciones, ciudades y entidades federativas, para favorecer el tránsito de bienes, servicios y personas.
Periodo 1940-1982
A partir de 1940, los gobiernos pusieron mayor énfasis en el logro del crecimiento económico a través de la industrialización. Así, aunque continúo la promoción estatal del desarrollo social, se consideraba que el crecimiento económico se convertiría en sí mismo en un mecanismo para elevar el nivel de vida de la población.
A lo largo de las décadas de 1940 y 1950 la inversión pública en infraestructura y el fomento industrial fue prioritaria. La ampliación de las áreas de riego, la construcción de presas y diques, la electrificación de amplias zonas del territorio, la construcción de carreteras y de sistemas de comunicaciones, generaron empleos e ingresos. Mientras la estructura productiva se amplió y diversificó, las acciones de bienestar, acotadas a grupos organizados urbanos, se tradujeron en la mejoría de diversos indicadores sociales, sobre todo en términos de ampliación de la cobertura de salud y educación.[9]
El gasto social creció en la medida en que se ampliaron los servicios básicos, las acciones de salud y de educación. La intervención estatal en la economía se financió con los ingresos petroleros, los cuales fueron insuficientes, por lo cual se inauguró el recurso de utilizar el déficit fiscal.[10] Entre 1940 y 1958 la inflación creció como resultado del déficit público que financió la intervención en la economía y las acciones sociales, provocando que los logros de los asalariados se revirtieran.[11] Para combatir la inflación y reducir el déficit, la política económica de los años siguientes se centró en el crecimiento sin inflación, por lo que se conoce a este periodo como de Desarrollo Estabilizador (1958-1970).
La intensa actividad gubernamental a favor del desarrollo económico desplegada de 1950 a 1970 fue alentada por las propuestas de crecimiento económico mediante la industrialización por sustitución de importaciones promovida por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), creada en 1947. Estas recomendaciones coincidieron con el discurso y los objetivos nacionalistas que caracterizaron a este periodo.[12]
En este periodo, el avance más importante en materia social fue la creación, en 1943, del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y, posteriormente, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) en 1959, que sustituyó a la Dirección de Pensiones Civiles y Retiro. Estas instituciones garantizaron el derecho a la salud y la seguridad social. La seguridad social ya se había instaurado en varios países de América Latina (Argentina, Chile, Uruguay, entre otros) de manera que México estaba rezagado en la materia. A mediados de la década 1960 el sistema de protección social registró un logro notable al hacer obligatorias las aportaciones empresariales para la vivienda social.
Para Viviane Brachet, el rasgo más significativo de la década de 1940 fue el surgimiento y la consolidación del corporativismo, el cual devino crucial para el desarrollo social ya que buena parte de los beneficios en materia de bienestar y seguridad social se destinaron, desde entonces, a los grupos de trabajadores organizados. De esta forma, Brachet considera que la seguridad social y los avances en materia laboral fueron una forma de controlar al movimiento obrero ante el fin de la Segunda Guerra Mundial, el avance del socialismo y el comienzo de la Guerra Fría.[13]
La agenda internacional tuvo gran influencia en el diseño de políticas sociales, a través de la difusión de las medidas de bienestar europeas como modelo para elevar las condiciones de vida de la población o bien, mediante la activa intervención de organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo. Ante el triunfo de la Revolución Cubana, el gobierno de Estados Unidos creó en 1963 la Alianza para el Progreso como agenda del desarrollo social en esta década, estrategia que contó con amplio apoyo de instituciones multilaterales como el Banco Mundial, fundado en 1944 y el Banco Interamericano de Desarrollo creado en 1957.[14]
El agotamiento del modelo de crecimiento se expresó en fuertes desequilibrios económicos y financieros al comenzar la década de 1970. Entre los problemas que ya eran manifiestos desde mediados de la década 1960 puede mencionarse el elevado crecimiento demográfico (3.2 por ciento anual) frente al cual las políticas de empleo, educación, habitación, atención a la salud, asentamientos humanos, cobertura de demanda de alimentos y vestido, eran insuficientes.[15] A partir de 1970, se inició una tendencia descendente en el crecimiento demográfico explicable, en buena parte, por las políticas de control de la natalidad.
Los montos del financiamiento al desarrollo social proporcionados por la Alianza para el Progreso, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento disminuyeron drásticamente, de 89 millones de dólares en el bienio 1962-1964 se pasó a 25.1 millones en 1964-1970. Estos préstamos se emplearon principalmente en la ampliación de redes de agua potable y drenaje y, en menor medida, para la educación.[16]
La crisis económica de 1976 paralizó las acciones sociales reformistas y la austeridad fiscal condujo a un acercamiento más estrecho del Estado con la iniciativa privada, conocido como Alianza para la Producción. De acuerdo con Rolando Cordera, la estrategia de industrialización sustitutiva favoreció el crecimiento económico pero moldeó un desarrollo social desequilibrado y, aunque hubo una disminución relativa de la pobreza, la desigualdad social se erigió como un rasgo inherente al desarrollo social del país.[17]
El breve auge petrolero de comienzos del decenio 1980 permitió nuevas reformas sociales que casi de inmediato fueron detenidas por el surgimiento de la crisis de 1980-1982, desencadenada por la imposibilidad de pagar la deuda externa. Se inició la reforma del Estado que, entre otras cosas, implicó el redimensionamiento del sector público y el replanteamiento del papel del Estado en las políticas sociales.[18]
Políticas sociales precursoras del combate a la pobreza
En 1973 se instituyó el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural Integral (Pider), cuya finalidad fue integrar todos aquellos programas destinados al medio rural, ejecutados por los tres niveles de gobierno. Se pretendía que los programas de desarrollo rural fuesen autofinanciables. Parte de los recursos del Pider provinieron de organismos multilaterales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.[19]
En 1976 se crearon dos programas emblemáticos de ese momento, el Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados y el Sistema Alimentario Mexicano. El primero es un antecedente notable de las políticas de combate a la pobreza, que por medio de la Coordinación General del Programa realizó un amplio diagnóstico sobre la situación de los grupos y áreas marginadas del país. Sus resultados mostraron una radiografía de la marginación que hizo posible programar acciones específicas en los campos de la salud, abasto alimentario, mejoras en viviendas rurales, ampliación de las redes de agua potable, electrificación, construcción de caminos, así como actividades de apoyo a la organización campesina. Aunque el programa sólo tuvo vigencia de 1976 a 1982, el enfoque de atención a grupos marginados, sobre todo en el medio rural, fue un reconocimiento implícito de que las políticas universales y los subsidios generalizados al consumo aplicados hasta el momento no llegaban a esos segmentos de la población, como revelaron los estudios realizados.[20]
El Sistema Alimentario Mexicano buscaba combatir la pérdida de autosuficiencia alimentaria en productos básicos agropecuarios y coadyuvar a disminuir la pobreza extrema. Estos dos programas fueron cancelados al comenzar la crisis económica y financiera de comienzos de la década de 1980 que dio lugar al proceso de ajuste estructural. Estas circunstancias condujeron a un cambio profundo en las políticas sociales.[21]
A partir de la década de 1980, México vivió un proceso de crisis y ajuste estructural que implicó un cambio de modelo económico basado en la apertura económica y comercial y en la desregulación financiera. Este proceso trajo consigo profundos cambios en el diseño y ejecución de las políticas sociales, como la sustitución del universalismo –que privilegió a estratos medios y altos urbanos— por políticas y programas selectivos y focalizados a los segmentos de población con mayores carencias y rezagos.[22]
Con el proceso de ajuste iniciado en 1982-1983 el gasto público en general y el social en particular, tuvieron recortes sustantivos. La política social fue sometida a criterios de eficiencia en la asignación de recursos. La falta de presupuesto para enfrentar la demanda de bienes y servicios públicos amplió las desigualdades sociales y la pobreza aumentó.[23]
Llama la atención la ausencia de políticas sociales compensatorias que amortiguaran los efectos de la crisis y el ajuste estructural, con excepción de los Programas Regionales de Empleo, cuyos efectos fueron muy limitados.[24]
A partir de 1988 inició un nueva etapa de la política social mediante un paquete alternativo de bienestar social que buscó compensar los rezagos sociales con recursos fiscales escasos. Las políticas sociales de la década de 1990 significaron una suavización de las políticas de mercado abierto, con un nuevo enfoque en las políticas de bienestar, en las cuales se mezcla el asistencialismo con políticas sociales selectivas y programas focalizados.[25]
El primero de estos programas fue el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) iniciado en 1988. De acuerdo con Rolando Cordera el desafío era grande ya que a los rezagos acumulados se sumó la demanda de nuevos servicios, como la construcción de más escuelas, la ampliación y la rehabilitación de la infraestructura básica (agua potable, alcantarillado), el rezago habitacional y la demanda de servicios de salud tanto de los beneficiarios de sistemas institucionales como de los que estaban fuera de los mismos.[26]
Las acciones del Programa Nacional de Solidaridad tuvieron como eje de articulación el fomento de las relaciones sociales en las comunidades en pobreza extrema, para lo cual los recursos fiscales federales se proporcionaron a las comunidades, situación propicia para el manejo clientelar del Programa, lo que provocó fuertes críticas. El Programa estaba dirigido a los indígenas, los campesinos en pobreza extrema y los grupos urbanos marginados más afectados por las políticas de ajuste. Las acciones se realizaron en los ámbitos de alimentación, salud, tenencia de la tierra, vivienda, la educación e infraestructura agropecuaria.[27] Según Mario Coria, el impulso a las redes sociales de cada comunidad y la recuperación de políticas y programas específicos de atención a los más pobres fueron las principales aportaciones de Pronasol. El cambio de enfoque que implicó el diseño y ejecución de Pronasol introdujo cambios en los programas asistenciales anteriores que no dejaban espacio para la participación de las personas.[28]
Desde finales de la década de 1980, en la medida en que la reforma económica y el cambio estructural avanzaron, el gasto social registró una paulatina recuperación. Así, en 1988 el gasto social representó 31.9 por ciento del gasto programable y en 1993 ascendió a 51.1 por ciento. Los renglones de gasto social que tuvieron mayores incrementos fueron educación y salud.[29]
En 1997 inició el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) con un enfoque de política social integral, que proporciona servicios de salud, alimentación y educación para desarrollar las capacidades de las personas y las familias en condiciones de pobreza extrema, incorporando un enfoque de género que pretendía favorecer la asistencia y la permanencia de las niñas en la escuela y el papel de la mujer en casa, al administrar las transferencias monetarias que el programa proporciona.[30] A partir del 2001 el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) se denomina Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.[31] Progresa inició sus actividades atendiendo a familias en pobreza extrema en el medio rural y, a partir del 2001, Oportunidades ha extendido su cobertura a zonas urbanas.
Oportunidades, que es un programa de transferencias monetarias condicionadas dirigido a la formación de capital humano, es considerado un programa social exitoso y emblemático: su diseño, operación y buenos resultados en la reducción de la pobreza extrema ha favorecido a que se tome como modelo en otros países de América Latina.[32]
El programa Oportunidades forma parte de la estrategia Contigo, que es una estrategia integral de desarrollo social enfocado a la disminución de la pobreza. Contigo se concibe como una nueva forma de abordar el desarrollo social, superando las deficiencias de los programas anteriores, que tendían a duplicar esfuerzos y, por otro lado, a dejar áreas prioritarias sin atención. De acuerdo con Miguel Székely “la idea central en la nueva estrategia es que en México la pobreza y, en general, los rezagos sociales, son causados principalmente por la elevada desigualdad en la posesión de recursos y no por la incapacidad de la economía para generar bienes y servicios para toda la población.”[33] Contigo está basado en cinco vertientes: capacidades, oportunidades, seguridad, patrimonio y equidad.[34]
Las reformas económicas han dado resultados mixtos. Las reformas han sido exitosas al conseguir los equilibrios fiscales y controlar la inflación. No obstante, el ritmo de crecimiento económico y la evolución del mercado laboral no han sido favorables para la reducción de la pobreza en México.[35]
La CEPAL destaca que dos características generales en los países de América Latina son la terciarización y la informalización. Durante la década de 1990, el pobre desempeño económico se ha combinado con una profunda transformación de la estructura ocupacional. El empleo ha seguido descendiendo en los sectores primario y secundario, y ha aumentado en el comercio y en los servicios. Esto ha traído consigo una creciente informalización de la fuerza de trabajo.[36] Se estima que en México existían 8.6 millones de personas ocupadas en el sector informal en 1995, lo que equivale a 25.7 por ciento del total de personas ocupadas. Para 2003 la ocupación en la informalidad aumentó a 10.8 millones de personas, cifra que representa 26.7 por ciento de la ocupación total del país; este año la producción del sector informal representó 10 por ciento del PIB.[37] No está por demás recordar que este amplio segmento de la población no tiene acceso a la seguridad social, ni a servicios de salud institucionales. A partir del 2003 se le brinda el Seguro Popular.
Se considera que la política económica no ha sido benéfica para el mejoramiento de las condiciones de bienestar en los últimos 25 años, ya que no hay congruencia entre los objetivos de la política social y la política económica. De hecho, la política social ha funcionado como paliativo de los resultados negativos del bajo crecimiento económico y de los procesos de ajuste estructural.[38]
Las políticas y programas sociales para la superación de la pobreza fueron perfeccionándose tomando la experiencia de Pronasol y, sobre todo, las recomendaciones del Banco Mundial. El enfoque de programas selectivos y focalizados lleva implícita la concepción de que la reducción de la pobreza solo podrá lograrse con la participación de los beneficiarios (la corresponsabilidad). Para poner fin al sesgo asistencialista, los programas dan prioridad al desarrollo de las capacidades de las personas para que, una vez que cese la intervención de política pública, tengan los elementos para enfrentarse al mercado laboral y a la vida social.
Evolución de los principales indicadores del desarrollo social
Los indicadores que se abordan en los siguientes apartados son promedios y/o tasas nacionales que no dan cuenta de las asimetrías regionales, entre entidades federativas y de los grupos étnicos.
El incremento demográfico registró tasas superiores a 3 por ciento en promedio anual, entre 1950 y 1970. El crecimiento económico fue insuficiente para absorber el aumento de la población y para atender la demanda de bienes y servicios. El crecimiento de la población inició su descenso en gran parte por la aplicación de medidas de planificación familiar al amparo de la Ley General de Población aprobada en 1974.
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Salud
Mortalidad general e infantil
Como se adelantó al inicio de este documento, para ilustrar el desarrollo social en el campo de la salud se revisa muy brevemente la evolución de las tasas de las principales causas de mortalidad infantil (menores de un año), las de mortalidad general y la evolución de la esperanza de vida al nacer. Estos indicadores reflejan el conjunto de condiciones convergentes de crecimiento económico, acceso a servicios de salud, niveles de empleo e ingresos de la población en general.
La tasa de mortalidad general por cada mil habitantes ha descendido sistemáticamente desde 1930: en el periodo 1930-1934 fallecían 25.6 personas por cada mil habitantes y en 1975 se redujo a 7.2 por cada mil personas.[39] Durante 30 años (1930-1960) las enfermedades gastrointestinales fueron la primera causa de muerte y de 1960 a 1975 la influenza y la neumonía ocuparon el primer lugar. Durante más de 60 años estos dos grupos de enfermedades fueron las dos principales causas de la mortalidad general del país. Estos padecimientos están asociados a condiciones de vida insalubres y a la desnutrición, es decir, a la pobreza.[40] En 1929-1931 fallecían 586.8 personas por cada 100 mil habitantes por diarreas y enteritis y 476 por influenza y neumonías. En 1955-1957 ambas tasas se redujeron en 40 por ciento: 227.5 por cada 100 mil casos de enfermedades gastrointestinales y 202 por neumonía e influenza.[41]
Enfermedades como el paludismo, el sarampión y la tuberculosis, ocasionaron la muerte de numerosas personas. Este tipo de padecimientos se fue erradicando gracias a las campañas sanitarias y de vacunación permanentes que se desplegaron desde la década 1930 hasta la de 1960. En 1929-1931 el paludismo registró una tasa de 198 fallecimientos por 100 mil habitantes y fue la tercera causa de mortalidad; la tosferina la cuarta (116.6 por 100 mil habitantes) y la viruela la quinta, 104.6 fallecimientos por 100 mil personas.[42]
Un indicador de salud aún más revelador de las condiciones prevalecientes es la mortalidad en menores de un año, ya que su salud es altamente sensible a las condiciones de nutrición heredadas de la madre, a la alimentación, las condiciones de higiene, el abrigo brindado por la ropa y una vivienda adecuadas, y el acceso al seguimiento clínico de su talla y peso.
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En 1929-1931 fallecieron 145.6 menores de un año por cada 1000 habitantes, tasa que descendió constantemente hasta llegar a 48.9 niños por cada mil menores de un año en 1976.[43]
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La esperanza de vida al nacer está determinada por condiciones sociales, económicas y de avances médicos. Por ende, suele ser indicativa del grado de desarrollo social en una sociedad en un momento determinado.
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La esperanza de vida al nacer (EVN) ha tenido un apreciable aumento. En 1910 fue de 27.6 años, en 1950 había alcanzado los 47.6 años y para el 2004 era de 77.6 años.[45]
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Analfabetismo
Poco después de terminada la Revolución Mexicana el Estado mexicano desplegó una constante actividad alfabetizadora, terreno en el cual el progreso fue constante, ya que en 1930 el 39 por ciento de la población sabía leer y escribir, aumentando a 57 por ciento en 1957 y a 79 por ciento en 1970. En el 2000 el 9.5 por ciento de la población mayor de 15 años era analfabeta.
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La extensión de las campañas de alfabetización en las décadas de 1930 y 1940 en el territorio nacional, considerando las condiciones limitadas de los medios de comunicación y las vías de comunicación dan una idea del esfuerzo realizado por el Estado. A partir de esas décadas la reducción del analfabetismo fue notable.
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La construcción de escuelas de educación primaria ha tenido un aumento sostenido desde el comienzo de la administración del Gral. Lázaro Cárdenas. Al concluir ésta existían 21 mil 874 planteles; en 1958 había 30 mil 477 escuelas y para 1984 ascendían a 78 mil 245.[46]
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La matrícula fue igualmente en ascenso. En 1934, 1 millón 960 mil 755 alumnos concluyeron la primaria, en 1958 fueron 4 millones 523 mil 488 y, en 1984, 15 millones 376 mil 153.
El porcentaje de población de 15 años o más que no concluyó sus estudios primarios ha disminuido, de 59 por ciento en 1970, a 28.5 por ciento en 2000. No obstante, aún se mantienen importantes rezagos en este indicador, sobre todo visto en términos regionales. Entre el 40 y 50 por ciento de los habitantes de Chiapas y Oaxaca no concluyeron su educación primaria. En contraste, en el Distrito Federal y Nuevo León estos porcentajes son de 12.2 y 16.5 por ciento, respectivamente.[47]
Así, los avances en la cobertura educativa del nivel de educación básica en el país es innegable, pero su calidad pone en entredicho tales progresos.[48]
Según las estimaciones de pobreza de James Wilkie, en 1921 el 53 por ciento de la población era pobre, 46 por ciento en 1940 y 33 por ciento en 1960. Este descenso fue resultado de la interacción entre las acciones estatales en materia social, la promoción del crecimiento económico, la generación de empleos e ingresos y la migración del campo a la ciudad.[49]
El porcentaje de población ocupada que percibe hasta dos salarios mínimos es un indicador aproximado de la pobreza y es utilizado por el Consejo Nacional de Población como uno de los componentes del índice de marginación. Este indicador es de utilidad ya que expresa las rezagos en materia de generación de ingresos, pese a los logros en otros indicadores sociales de educación y salud.
La evolución de la población ocupada que gana hasta dos salarios mínimos guarda estrecha relación con el nivel de crecimiento económico y con las características de los mercados de trabajo. En 1970, el 54.6 por ciento de la población ocupada tenía ingresos menores o iguales a dos salarios mínimos, en el 2000, este porcentaje era de 51%. Entre estos dos años se registraron aumentos significativos que manifiestan tanto los efectos de las crisis económicas y el lento crecimiento, como las precarias condiciones de empleo e ingresos generadas.
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Las brechas entre las entidades federativas muestran las profundas diferencias generadas el en proceso de desarrollo. En el 2000, el 76 por ciento de la población ocupada en Chiapas ganaba hasta dos salarios mínimos, en Oaxaca 72 por ciento y en Veracruz 69 por ciento, es decir, casi las tres cuartas partes de sus habitantes viven en condiciones de pobreza. Esta situación es particularmente aguda para la población indígena. Por otro lado, la situación de entidades como Nuevo León, Baja California y el Distrito Federal constata el desarrollo asimétrico que caracteriza al país.
De acuerdo con cálculos oficiales,[50] de 1992 al 2004, la población nacional que vivía en condiciones de pobreza (medido por la línea de pobreza de patrimonio) se redujo en 5.6 puntos porcentuales, al pasar de 52.6 a 47 por ciento. La pobreza de capacidades se redujo en 3.4 puntos porcentuales y la pobreza alimentaria lo hizo en 5.2 puntos porcentuales. Sin duda, estos resultados son insuficientes para más de una década. Las tres mediciones de pobreza fueron muy sensibles a la crisis económica de 1994-1995, lo que se reflejó en el aumento de la pobreza en 1996. Posteriormente la tendencia ha sido a la baja. Del 2000 al 2004 la población en pobreza extrema pasó del 20.3 a 17.3% del total de la población.[51]
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La Secretaría de Desarrollo Social explica la reducción de la pobreza debido a varios factores; i) los estratos más pobres registraron un ligero incremento en virtud de una diversificación de las fuentes de ingresos en el medio rural, ii) los efectos positivos que generan las transferencias monetarias y en especie que proporcionan los programas sociales focalizados, como Oportunidades, iii) el aumento del poder de compra de los salarios por la menor inflación; iv) el aumento de remesas provenientes del exterior y, v) la reducción de precios de algunos artículos de consumo derivada de la estabilidad económica.[52]
El índice de marginación, al igual que las variables que lo componen, se ha reducido progresivamente. Los menores rezagos son los relativos al analfabetismo, la ampliación de drenaje, agua entubada y electricidad. Las carencias más acentuadas se registran en el hacinamiento en que vive gran parte de la población (45.9 por ciento) y en el porcentaje de la población ocupada que gana hasta dos salarios mínimos.[53]
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Entre 1930 y 1940 se dio un aumento progresivo de diferentes tipos de caminos; a partir de 1940 esta ampliación se aceleró, sobre todo en lo referente a carreteras pavimentadas y revestidas. De acuerdo a INEGI, la longitud total de caminos y carreteras pasó de mil 426 a 307 mil 983 kilómetros de 1930 a 1995. Las oficinas postales aumentaron de 3 mil 682 al finalizar el gobierno del Gral. Lázaro Cárdenas a 6 mil 201 en 1984. Entre 1940 y 1984 las oficinas de telégrafos y de telefonía pasaron de mil 80 a 2 mil 379 en 1984.[54]
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La extensión de la redes carreteras, de servicios de correo y telégrafos fueron decisivas para avanzar en la integración de la sociedad, ya que abrieron paso para que las acciones estatales y las actividades económicas y comerciales pudiesen llegar poco a poco a buena parte de las localidades del territorio.
El artículo 3° garantiza el derecho a la educación.
El artículo 4° establece el derecho a la protección de la salud, a un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar de las personas, las familias tienen derecho a una vivienda digna y decorosa. Consagra los derechos de los niños para que satisfagan “sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral.”
El Artículo 123 consagra el derecho al trabajo digno y socialmente útil y, así como diversos principios jurídicos que guardan relación con el empleo y el bienestar de los trabajadores, por ejemplo, duración de las jornadas laborales, el pago de salarios mínimos que garanticen una vida decente al trabajador y su familia, el derecho de a la seguridad social y a diversas prestaciones.
El Artículo 25 Constitucional establece que “Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos, clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.”
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[1] Varios de los temas esenciales para analizar el desarrollo social, como educación, salud, vivienda y seguridad social, entre otros, son abordados en las Fichas sobre los Temas de la Agenda Social elaboradas por el CESOP.
[2] Guillermo Farfán Mendoza, “Política de bienestar”, en Laura Baca Olamendi, et. al., Léxico de la política, FLACSO, CONACYT, Fundación Heinrich Böll y FCE, México, 2000, 563. Diversos autores abordan las diferencias entre los regímenes de bienestar entre los países más industrializados, el trabajo clásico es el preparado por Gosta Esping-Andersen, Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford University Press, London, 1999. Carlos Ramió analiza los distintos regímenes de bienestar en América Latina, partiendo de la consideración de los modelos de bienestar, el papel que desempeña la familia y el tipo de sector público que origina. Véase Carlos Ramió Matas, “Los problemas de la implantación de la nueva gestión pública en las administraciones públicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional”, en Reforma y Democracia, Revista del CLAD, núm. 21, Venezuela, octubre de 2001. Para el caso de México puede consultarse el trabajo de Carlos Barba Solano, Régimen de bienestar y reforma social en México, CEPAL, Serie Políticas Sociales Núm. 92, Santiago de Chile, julio de 2004; Christopher Pierson, Late Industrializers and the Development of the Welfare State, United Nations Organization, Social Policy and Development Programme núm. 16, septiembre de 2004.
[3] Idem., 563.
[4] Carlos Barba recurre a Esping-Andersen, quien define un régimen de bienestar como “la manera combinada e interdependiente como el bienestar es producido y asignado por el Estado, el mercado y la familia”. Esta combinación implica un arreglo institucional específico en cada país entre diferentes agentes económicos, los principales actores políticos y el Estado. Carlos Barba Solano, Régimen de bienestar y reforma social en México, CEPAL, Serie Políticas Sociales Núm. 92, Santiago de Chile, julio de 2004, 19.
[5] Barba, op. cit., 27. En el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, se identifican cuatro fases de la política social en México: i) Etapa de subsidios generalizados al consumo [que va aproximadamente de 1940 a 1982], ii) periodo de crisis de deuda en la década de 1980, iii) Proceso de crisis y ajustes estructurales de mediados de la década de 1980 a comienzos de la siguiente década, iv) Etapa de reanudación del crecimiento, de mediados de 1990 a la fecha. Sedesol, Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, 25.
[7] Santiago Zorrilla Arena, 50 años de política social en México. De Lázaro Cárdenas a Miguel de la Madrid, Limusa, México, 1988, 86.
[8] Idem.
[9] James Wilkie, La Revolución Mexicana. Gasto federal y cambio social (1910-1976), FCE, México, 1978, 120-127.
[10] Viviane Brachet-Márquez, El pacto de dominación. Estado, clase y reforma social en México (1910-1995), El Colegio de México, México, 1996, 106-109.
[11] Con la conclusión de la Guerra de Corea (1950-1953) la reducción de la demanda externa provocó el nulo crecimiento económico mexicano, agravado por la elevada deuda externa y la fuga de capitales, lo que llevó a una recesión que afectó negativamente los salarios de los trabajadores. En consecuencia, resurgió la movilización obrera por demandas salariales y otras prestaciones. Se aplicaron diversas medidas (como la devaluación) para reactivar la economía y atraer capital externo. Para compensar los aumentos de precios que el gobierno no podía controlar, en 1953 se fundó la Compañía de Exportaciones e Importaciones Mexicana (CEIMSA) que tuvo como propósito monopolizar la distribución de maíz y frijol. Posteriormente, en 1962 para acabar con la especulación del precio de la tortilla se adquirió una fábrica procesadora de harina de maíz para distribuir el producto en todo el territorio. En 1953 el valor de los salarios reales fue 80 por ciento menor al de 1936, mientras que el índice de precios al consumidor se cuadruplicó.
[12] El modelo de sustitución de importaciones estaba basado en las concepciones teóricas sobre la dependencia económica. Vid. Octavio Rodríguez, “Fundamentos del estructuralismo latinoamericano”, en Revista de Comercio Exterior, febrero de 2001, 100-112.
[13] En 1938 fue creada la Confederación de Trabajadores de México (CTM). El Partido Nacional Revolucionario (PNR) cambió de nombre a Partido de la Revolución Mexicana y fue reorganizado en sectores (obrero, campesino, popular y militar; éste último fue suprimido poco después, en 1940). En 1946 el nombre del PNR cambió a Partido Revolucionario Institucional. Brachet, op. cit., 12-13.
[14] Susana Cruickshank, Desmitificación del desarrollo en las políticas del Banco Interamericano de Desarrollo, DEC Equipo Pueblo, México, 2001, 1-16; C. Barba, op. cit., 12; El Banco Mundial es un proveedor de asistencia para el desarrollo a nivel mundial. Entre sus principales actividades está el financiamiento a los países de menor desarrollo para elevar el nivel de vida de la población y eliminar la pobreza extrema, actualmente 184 países están afiliados al Banco Mundial. www.bancomundial.org.mx.
[15] Ibarra, op.cit., 91-137.
[16] Estos préstamos dejaron fuera los programas de salud y vivienda. Susana Cruickshank, op. cit., 1-16.
[17] Rolando Cordera Campos y Leonardo Lomelí, La política social moderna: evolución y perspectivas. Resumen ejecutivo y consideraciones finales, Cuadernos de Desarrollo Humano núm. 26, Secretaría de Desarrollo Social, México, julio de 2005, 10.
[18] Brachet, op. cit., 33.
[19] R. Cordera, L. Lomelí, op. cit., 12.
[20] Coplamar, Macroeconomía de las necesidades esenciales en México, situación actual y perspectivas al año 2000, México, 1983. Cabe señalar que la Coordinación de Coplamar calculó diversas canastas de satisfactores básicos que a la fecha son un referente obligado para la determinación de las líneas de pobreza.
[21] R. Cordera, L. Lomelí, op. cit., 13-14.
[22] Banco Mundial, op. cit., 26-43, 128-193. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, “La planeación del desarrollo social en los noventa”, en Antología de la Planeación en México, tomo 23, FCE, México, 1994.
[23] Ibid., 14.
[24] R. Cordera, L. Lomelí, op. cit., 14.
[25] V. Brachet, op. cit., 33-39; Sara Gordon R., “Nuevas desigualdades y política social”, en Rolando Cordera y Alicia Ziccardi, (coords.), Las políticas sociales de México al fin del milenio. Descentralización, diseño y gestión, Miguel Ángel Porrúa, Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM, México, 2000, 66-67.
[26] R. Cordera, L. Lomelí, op. cit., 15.
[27] Freddy Mariñez Navarro, “De Progresa a Contigo: ¿Una nueva gestión pública de lo social?”, en Memoria VII Congreso Internacional del Clad sobre la reforma del Estado y de la administración pública, (Lisboa, octubre de 2002), Memoria, Caracas, Venezuela, 2003, 1-10.
[28] Mario Coria Salas, “La pobreza rural y urbana en México: una propuesta de política pública”, en Política social y pobreza, El Economista Mexicano, Nueva época, núm. 9, enero-marzo de 2005, 114-115.
[29] R. Cordera, L. Lomelí, op. cit., 15-16.
[30] Progresa sustituyó al Programa Nacional de Solidaridad, hizo más eficiente y transparente el uso de los recursos y, sobre todo, buscó eliminar su sesgo clientelar. R. Cordera, L. Lomelí, op. cit., 17.
[31] Gonzalo Hernández Licona, “El desarrollo económico de México”, en Cuadernos de Desarrollo Humano, núm. 24, Secretaría de Desarrollo Social México, 2005, 37.
[32] Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias, México: Progresa, rompiendo el ciclo de la pobreza. http://www.ifpri.org/spanish/pubs/ib/ib6sp.pdf
[33] Miguel Székely, “Hacia una nueva generación de política social”, en Cuadernos de Desarrollo Humano, núm. 2, Secretaría de Desarrollo Social, México, octubre de 2002, 7.
[34] Sedesol, Programa Nacional de Desarrollo Social, p.38.
[35] David Ibarra, “Los laberintos del orden internacional: la importación de las reformas”, en Revista de la Cepal, núm. 82, abril de 2004, 7-17; David Ibarra, “Combate a la pobreza”, en El Universal On Line, 2 de mayo de 2005; David Ibarra, “Crecimiento y distribución”, en El Universal On line, 19 de septiembre de 2005.
[36] CEPAL, Una década de desarrollo social en América Latina, Santiago de Chile, marzo de 2004, 20.
[37] CESOP, Economía informal, mayo de 2005, 2.
[38] Rolando Cordera, L. Lomelí, op. cit., 24; Julio Boltvinik, “Articulación entre las políticas económica y social en México 1970-1995. Hacia una tipología de periodos”, en Rolando Cordera, Alicia Ziccardi, (coords.), Las políticas sociales de México al fin del milenio. Descentralización, diseño y gestión, Miguel Ángel Porrúa, Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM, México, 2000, 583-606.
[39] INEGI, Estadísticas Históricas de México, 13.
[40] Ignacio Almada Bay, “Panorama del estudio de la mortalidad en México, 1892-1975”, en Ignacio Almada Bay (comp.), La mortalidad en México, 1922-1975, Instituto Mexicano del Seguro Social, México, 1982, 25. (Colección Salud y Seguridad Social. Serie Manuales Básicos y Estudios).
[41] Miguel Bravo-Becherelle, “Causas principales de mortalidad en México, según edad y sexo”, en Ignacio Almada Bay (comp.) La mortalidad en México, 1922-1975, Instituto Mexicano del Seguro Social, México, 1982, 68. (Colección Salud y Seguridad Social. Serie Manuales Básicos y Estudios).
[42] Ibid., 68.
[43] Idem.
[44] Bravo-Becherelle, op.cit., 69.
[45] Conapo, Indicadores demográficos básicos. http://www.conapo.gob.mx/00cifras/00indicadores.htm
[46] S. Zorrilla, op. cit., 269, 271.
[47] Consejo Nacional de Población, Índice absoluto de marginación, 1970-2000, 53.
[48] Sobre la calidad de la educación básica en México véase OCED, Literacy Skills for the World of Tomorrow; Further Results PISA 2000, Paris, 2003, 389 Págs.
[49] James Wilkie, op. cit., 268. Wilkie construyó un índice de pobreza con cifras censales de los porcentajes de población de los siguientes indicadores: población analfabeta (mayor de 10 años), hablar sólo lengua indígena, población en localidades de menos de 2 mil 500 habitantes, andar descalzo, usar guaraches, comer sólo tortilla y no pan de trigo, carecer de drenaje. La población total era de 10.5 millones en 1921 y de 12.9 millones de personas en 1940. Inegi, Estadísticas Históricas de México, 100-101.
[50] En el 2000 la Secretaría de Desarrollo Social convocó a un grupo de especialistas a integrar el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza para elaborar una metodología que permitiera realizar estimaciones que las dependencias del gobierno mexicano tomaran como referencia para el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas orientadas a la superación de la pobreza. El Comité Técnico estuvo integrado por Fernando Cortés de El Colegio de México, Enrique Hernández Laos de la UAM; Rodolfo de la Torre de la Universidad Iberoamericana; Felipe López Calva de El Colegio de México, Luis Rubalcava Peñafiel del CIDE; John Scott del CIDE y Graciela Teruel de la Universidad Iberoamericana. Los primeros resultados se publicaron en el documento, La medición de la pobreza en México al año 2000, Subsecretaría de Prospectiva, Planeación y Evaluación de la Secretaría de Desarrollo Social, agosto de 2002. En este documento se señala que la pobreza alimentaria es aquella en la cual los ingresos obtenidos no son suficientes para cubrir las necesidades de alimentación; la de capacidades está definida porque el monto de ingresos permite cubrir las necesidades de alimentación, no así las de educación y salud. Los ingresos de quienes están en pobreza de patrimonio permiten atender los requerimientos de alimentación, salud y educación, pero no alcanzan para satisfacer las necesidades de vivienda y de transporte público. “La medición de la pobreza…”, op. cit., 5.
[51] El principal crítico tanto del método de medición de la pobreza como de los datos que señalan una disminución de la pobreza ha sido Julio Boltvinik. Julio Boltvinik, “No pobres salen del sombrero”, Economía Moral, La Jornada, 4 de Julio de 2003.
[52] Declaraciones de la secretaria de Sedesol, Josefina Vázquez Mota, La Jornada, 2 de julio de 2004.
[53] El índice de marginación es el promedio ponderado de nueve indicadores básicos que expresan rezagos sociales en analfabetismo, primaria incompleta, ocupantes de vivienda sin drenaje, sin energía eléctrica, sin agua entubada, con hacinamiento, con piso de tierra, población que reside en localidades de menos de 5 mil habitantes y que percibe hasta 2 salarios mínimos de ingresos.
[54] S. Zorrilla, op. cit., 294.
[55] Cámara de Diputados, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Marco Jurídico del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, abril de 2004, México. (Actualizada con las reformas publicadas hasta abril de 2004)
[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Antecedentes", en Desarrollo Social [Actualización: 16 de junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/
