Federalismo

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Antecedentes

Para Allison Rowland  y Georgina Caire, México representa el caso paradójico de un estado federal con una forma de gobierno altamente centralizada. No obstante, estas autoras señalan que la idea de un sistema federal ha estado presente a lo largo de la historia de México, hecho que se refleja en los tres movimientos políticos y sociales más importantes del país: la Independencia, la  Reforma y la Revolución Mexicana.[1]

De acuerdo con diversos autores, los principales antecedentes del federalismo mexicano provienen de la Constitución Federal de los Estados Unidos de América y de las instancias locales de gobierno y administración heredadas de la monarquía española a fines del siglo XVIII, primero como parte de las Reformas Borbónicas y después a partir de la Constitución de Cádiz.[2]

Uno de los rasgos más notables de la herencia española en el federalismo mexicano se encuentra en la articulación de los intereses locales que se daba a través de los ayuntamientos. El municipio constituyó la base de la organización territorial del imperio español en América. La segunda instancia de gobierno local, las diputaciones provinciales, fue otra de las reformas de la Constitución de Cádiz de 1812. Con estos antecedentes de organización política local, se fortaleció un sentimiento regionalista contrario al retorno del gobierno absoluto de las autoridades de la Ciudad de México sobre el antiguo territorio del virreinato. Estas instancias de gobierno fueron importantes para definir demarcaciones territoriales que habrían de dar paso a los estados de la Federación Mexicana.[3]

Con la independencia se iniciaron los esfuerzos para dar origen a la primera Constitución de México. Se realizaron intensos debates sobre la conveniencia de un sistema federal inspirado en las ideas liberales provenientes de los Estados Unidos frente a la propuesta de un sistema central derivado de la herencia española. No obstante, la forma republicana federal de gobierno se convirtió en la opción de aquellas provincias que querían pertenecer a una nación grande y fuerte sin sacrificar su autonomía local e incluso evitar la disgregación de alguna de ellas.[4]

Sin embargo, hubo diversas causas que precipitaron el final de la república federal en 1835. La principal de ellas fue la polarización política entre los defensores del régimen centralista y los defensores del federalista. Asimismo, el sistema electoral contemplado en la Constitución para renovar los poderes federales contribuyó a crear conflictos que minaron la solidez de la república federal. La fragilidad fiscal del Estado fue, a su vez, motivo de frecuentes problemas con el ejército y con la burocracia federal. El intento reformista de 1833 dividió a los liberales en radicales y moderados y amalgamó a los diferentes elementos conservadores.[5]

         Entre 1836 y 1847 rigieron al país dos constituciones centralistas: las Siete Leyes, que entraron en vigor en 1836, y las Bases Orgánicas de 1843. La característica fundamental de la República Centralista fue la transformación de los estados en departamentos, con un gobernador designado por el gobierno central. El gobernador estaba auxiliado por una junta departamental elegida por los ciudadanos de la demarcación, pero con un carácter principalmente consultivo. El cambio del sistema federal al central provocó rebeliones en Zacatecas y en Texas. La primera fue sofocada, pero la segunda sirvió de pretexto para la independencia texana.[6]

Entre 1847 y 1853 volvió a tener vigencia la Constitución Federal de 1824. La Segunda República Federal se estableció en medio de la guerra con Estados Unidos. El Constituyente sesionó en plena guerra y las elecciones para renovar los poderes federales en 1848 tuvieron lugar con gran parte del país ocupado por las tropas norteamericanas. En 1853 se interrumpió nuevamente el orden constitucional y Antonio López de Santa Anna ejerció el poder dictatorialmente. La Revolución de Ayutla, que derrocó a Santa Anna en 1855, abrió paso a un gobierno provisional que convocó a un nuevo Constituyente que sesionó durante casi un año (1856-1857). Al final de este periodo, la Constitución de 1857 restableció el sistema federal, fortaleció al Poder Legislativo y lo depositó en una sola cámara.

Paradójicamente, con el Movimiento de Reforma y la Constitución Liberal de  1857 inició un proceso de centralización política que comenzó durante la República Restaurada y continuó hasta el Porfiriato. Mediante arreglos informales, reformas constitucionales que limitaron el poder de la corte y el control por parte del Presidente y los gobernadores de la integración de las cámaras, se logró una gran concentración de poder en el presidente de la República.[7] Durante el Porfiriato se crearon algunas instancias intermedias entre los estados y los municipios (jefaturas políticas) que desempeñaron un papel importante para el control político del país. En este periodo inició también el proceso de concentración de atribuciones fiscales en el gobierno federal.

Para Rowland y Caire, la Revolución de 1910, cuyo principal objetivo fue derrocar la dictadura de Porfirio Díaz, puede entenderse a partir de los varios movimientos regionales que surgieron para contrarrestar la tendencia centralista que impregnó el sistema político mexicano, lo que explica la ratificación unánime del federalismo en la Constitución de 1917.[8] Pese a ello, en términos generales, la Constitución de 1917 reforzó la tendencia centralizadora que en los hechos se había producido desde 1867 al reducir el área de competencia de los municipios al ámbito de los servicios requeridos por la población y subordinándolos en materia económica, política y legal a las legislaturas estatales. Asimismo, la Constitución de 1917 no estableció claramente competencias tributarias entre niveles de gobierno, dejando pendiente uno de los principales temas del federalismo mexicano.

En la segunda y tercera décadas del siglo XX se inició un nuevo proceso de centralización política que se vio reforzado con la creación del Partido Nacional Revolucionario, que agrupó a una gran cantidad de partidos regionales. De la misma forma, con Lázaro Cárdenas la presidencia se convirtió en la principal institución del sistema político mexicano. El presidente de la República, en su calidad de jefe del partido gobernante, definía los conflictos locales y era árbitro de última instancia en la designación de candidatos a gobernadores, lo cual limitó considerablemente la autonomía de los gobiernos locales.[9]

Para tratar de encontrar una salida a la indeterminación de las potestades de los niveles locales de gobierno, los primeros gobiernos posrevolucionarios llevaron a cabo convenciones con los gobiernos estatales, pero sin la participación del Poder Legislativo. En 1928 y 1932 tuvieron lugar las primeras convenciones, que trataron de generar reformas constitucionales que definieran claramente las facultades de los tres niveles de gobierno. Así, a partir de 1947, con la tercera y última Convención Fiscal Nacional, se optó por un esquema de coordinación fiscal entre Federación y estados, en donde estos últimos renunciaron a cobrar impuestos para que el gobierno federal los cobrara a cambio de una participación en la recaudación.[10]

Al comenzar la década de los ochenta, el interés en el federalismo mexicano aumentó debido a los procesos concurrentes de descentralización de funciones y la transición continua hacia un sistema democrático. Tras la crisis del estado interventor, con el proceso de modernización administrativa, se inició una reestructuración gubernamental que implicó cambios constitucionales de importancia en el ámbito del federalismo mexicano, como es el caso de las reformas al artículo 25 constitucional, mismo que en síntesis le asignó al Estado (central) funciones de dirección y coordinación en el desarrollo regional, así como la regulación, protección y promoción de todas las actividades económicas que involucrasen el interés público. Por su parte, una modificación en el artículo 26 constitucional otorgó a los estados la posibilidad de coparticipar en la formulación del Programa Nacional de Desarrollo.

Durante el mismo periodo en el ámbito fiscal se implantó el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), el cual sustituyó el establecido en 1953. Dicho sistema instituyó un mecanismo de ingresos compartidos por la Federación, los estados y los municipios, así como de responsabilidades concurrentes en la administración, organización y ejecución de programas.[11] Por lo que respecta a la esfera de la planeación y programación, en este periodo también se fortalecieron los Comités de Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADES) y los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUNS) implantándose como las únicas instancias de coordinación de acciones entre la federación, los estados y los municipios.

Momento y contexto en que el Estado considera el tema parte de la agenda nacional:

En 1982, Miguel de la Madrid identificó a la descentralización como un componente clave en la agenda del gobierno federal. El presidente señaló en el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 que la descentralización sería uno de los principales objetivos de su gobierno. En este documento se consignaron tres estrategias para fomentar los procesos de descentralización: i) fortalecimiento del federalismo, ii) fomento del desarrollo regional, y iii) intensificación del ámbito municipal.[12]

La reforma del artículo 115 constitucional de 1983 fue considerada la piedra angular del proceso de descentralización de este periodo, y se convirtió en el instrumento para otorgar más autonomía al quehacer municipal. De acuerdo con Victoria Rodríguez, la reforma contemplaba una mayor dotación de recursos y atribuciones a los municipios para que pudieran hacer frente a sus nuevas obligaciones consignadas en la Constitución.[13]

Gracias a la reforma el gobierno municipal fortaleció su estatus legal y se establecieron claramente sus responsabilidades en materia de servicios públicos. No obstante, el elemento más trascendente de esta reforma fue que la Constitución permitió a los municipios recibir ingresos de fuentes específicas, y también les otorgó el derecho para aplicar dichos recursos en forma autónoma. A partir de este momento, el impuesto predial se convirtió en la fuente de ingresos exclusiva para los municipios. Además, se le concedió a los municipios la posibilidad de obtener recursos por la prestación de los servicios públicos que recién habían adquirido por la reforma constitucional.

Por otra parte, esta reforma municipal reforzó aún más el predominio que el SNCF le concedía a los estados sobre los municipios. La modificación constitucional confirmó la facultad de los congresos estatales para determinar las reglas bajo las cuales serían distribuidas las transferencias federales a los gobiernos locales. Otra de las modificaciones que otorgó mayor margen de maniobra a las entidades federativas por encima de los municipios se refiere a la potestad que tienen las legislaturas locales para determinar las tasas del impuesto predial que cobran los ayuntamientos. Para algunos autores, los procesos descentralizadores implementados bajo el auspicio de la reforma del artículo 115 constitucional, en lugar de fortalecer la autonomía de los gobiernos subnacionales, provocaron el efecto contrario y los sometieron a la hegemonía del gobierno central.[14]

Antecedentes institucionales, instituciones afines y relacionadas:

Durante el sexenio de 1988-1994 la onda descentralizadora que se empezaba a dibujar se revertió fundamentalmente por el panorama político en el país, es decir, tras el avance indiscutible de la oposición, Carlos Salinas de Gortari concentró nuevamente el poder en el gobierno federal para aplicar su proyecto de reforma económica. El gobierno federal recortó subsidios, redujo el control de precios e incrementó el valor de los bienes públicos.

En la administración salinista el gobierno federal formuló el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 tomando como base los siguientes acuerdos: i) el Acuerdo Nacional para el Fortalecimiento de la Democracia, ii) el Acuerdo Nacional para la Recuperación Económica y la Estabilidad de Precios. Este último acuerdo consideraba la descentralización de funciones y recursos de la administración pública federal a los gobiernos subnacionales como una política fundamental para mejorar la coordinación entre los tres órdenes de gobierno e impulsar el fortalecimiento del federalismo.[15]

La herramienta para llevar a cabo esta descentralización fue el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), el principal programa federal de la administración de Carlos Salinas de Gortari, que se proponía beneficiar a la población con mayor índice de pobreza a través de subsidios directos en infraestructura, vivienda y otros servicios sociales. Sin embargo, las reglas de operación del programa dejaron poco margen de acción en la toma de decisiones a los gobiernos locales sobre el destino de los recursos. La mecánica de asignación de recursos la decidían fundamentalmente los funcionarios federales. [16]

La concentración de poder y recursos en manos del gobierno central a través de PRONASOL había permitido una dinámica de cierta colaboración entre los gobiernos locales y el gobierno federal. Tiempo después, cuando Ernesto Zedillo tomó posesión de la presidencia en diciembre de 1994, México enfrentó una severa crisis económica que pusieron de relieve diversos desacuerdos que tenían los gobiernos locales respecto de la política social federal. Esta situación provocó que diversos gobernadores y presidentes municipales consideraran a la descentralización como una forma de equilibrar el balance de poder y recursos, mismo que hasta el momento había favorecido al gobierno federal. Por esa razón, estos actores subnacionales buscaron presionar al gobierno federal y obtener mayor poder de decisión en la construcción de alternativas de política pública a través de foros y mecanismos de consulta. El evento más importante de este tipo relacionado con la agenda federalista tuvo lugar en el mes de marzo de 1995.[17]

Como respuesta a las presiones de estos actores, el Presidente Zedillo implementó una nueva política de descentralización que denominó “Nuevo Federalismo”, mediante la cual realizaría la transferencia de funciones y recursos a los gobiernos locales. Cabe señalar que con el Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000, Ernesto Zedillo sentó las bases de una profunda redistribución de competencias, responsabilidades y recursos. Se avanzó significativamente en diversos rubros entre los que destacan: la descentralización de los servicios de salud, de la política agropecuaria, de la gestión ambiental, del manejo del agua, en la operación y mantenimiento de carreteras y en el fomento al turismo.

Después de este breve esbozo de las políticas para fortalecer el federalismo en México, podemos concluir que en los últimos años, se ha transitado más hacia un posicionamiento respetuoso y cooperativo entre los órdenes de gobierno. Se han ido dejando atrás las prácticas tradicionales del tutelaje municipal y se ha reconocido la capacidad de los gobiernos locales en las tareas de planeación del desarrollo. Los ayuntamientos están ganando espacios y ahora tienen una mayor presencia en la articulación de decisiones. Los procesos de descentralización han facilitado y alentado esta renovación a través de otorgar corresponsabilidad en las decisiones y favoreciendo una relación más horizontal con los otros órdenes de gobierno. No obstante, aun queda la tarea pendiente para el municipio de convertirse en un activo detonador de acciones de desarrollo local.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Antecedentes", en Federalismo [Actualización: 23 de marzo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/