Grupos vulnerables

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Antecedentes

La asistencia social dirigida a los grupos vulnerables representa una de las formas de relación entre individuos basada en la ayuda mutua. La asistencia, además de su perfil ético, es identificada como parte de las responsabilidades del Estado moderno ante la pobreza y la exclusión social. La asistencia social se perfila entonces como la intervención pública destinada a brindar protección social a grupos vulnerables que no están cubiertos por sistemas de seguridad social, ni cuentan con los ingresos suficientes que les permita enfrentar su condición de vulnerabilidad.

México ha venido realizando progresivos esfuerzos para asistir a esos grupos sociales en cuanto a necesidades básicas[1]. La introducción de políticas públicas de tipo asistencial tiene origen, al igual que en Europa, en la aceptación de la igualdad legal y la preservación de libertades y derechos individuales. [2]

Las primeras acciones gubernamentales tuvieron lugar durante la Reforma y el Porfiriato, primeramente con una limitada intervención del Estado, pero impulsada principalmente por una sociedad benevolente que inició el desplazamiento de la filantropía asociada a la caridad religiosa, hacia  una responsabilidad compartida con el del Estado y  algunas instituciones públicas. Como política, la asistencia, en tanto que beneficencia pública, consistía en socorrer, corregir y educar por medio de la ayuda proporcionada en hospicios, asilos y correccionales, previniendo los riesgos de orden social que representaba la pobreza masiva.[3]

De la beneficencia a la asistencia social

Posteriormente como resultado de la Revolución Mexicana, el asistencialismo abandona el enfoque caritativo e inicia su construcción como responsabilidad colectiva. La atención de las necesidades básicas se postula como derechos. Así los rubros de educación, salud alimentación y vivienda se garantizaban constitucionalmente a todos. Se transita de la beneficencia a la  asistencia pública.[4]

Durante el desarrollo industrial en México, comenzó a restringirse la responsabilidad del Estado ante la pobreza. En este periodo de industrialización se consolidaron las instituciones asistenciales, marcando una fuerte división entre asistencia y seguridad social, ya que se suponía que, el crecimiento económico resolvería los problemas de pobreza.

La discusión sobre las responsabilidades públicas se resolvió con el fortalecimiento del Estado revolucionario, que priorizó la necesidad de una política más amplia e integral y con una participación estatal más activa. La intervención del Estado se concreta al finalizar 1937, con la creación de la Secretaría de Asistencia  Pública. Con esta medida, el Estado mexicano reconoció que debía sustituirse el concepto de beneficencia por el de asistencia pública para proporcionar servicios de salud preventivos y curativos a los más pobres, como la ampliación de campañas sanitarias y de vacunación y, especialmente de atención materno- infantil.[5]

Las medidas de protección social tuvieron un fuerte impulso con el presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940), quien introdujo un cambio radical en la concepción de cómo la sociedad debía enfrentar las necesidades sociales. La asistencia pública buscaría extender sus beneficios a todo el país, además de vigilar la asistencia  privada y así adecuarla a esta disposición. Cuando se registró la intervención estatal en el ámbito asistencial esta privilegió algunas necesidades y limitó la cobertura de los servicios asistenciales a ciertos grupos, ya que el papel del Estado era estimular las aptitudes de las personas y no atrofiarlas concediendo facilidades a los pobres, es decir, la beneficencia podía ser contraproducente.[6]

Durante el gobierno de Manuel Ávila Camacho (1940-1946) la selectividad se vio como una medida necesaria ante la escasez de recursos y como el medio para que estos llegaran sin desviaciones a los más pobres, asimismo privilegiaba a grupos vulnerables como las mujeres embarazadas y los niños. Como no había evaluación de  programas, no se apreciaban los beneficios y tampoco a las personas beneficiadas, reduciendo la visión del gobierno con respecto a su responsabilidad y la realidad de la pobreza.[7]

El Primer Congreso Nacional de Asistencia Pública en 1943 impulsó la participación de la beneficencia privada y se planearon nuevas estrategias en la asistencia pública, se estableció que ambas debían sectorizarse y adquirir cierta temporalidad y dotarlas de una metodología para la elaboración de programas. En consecuencia, la asistencia adquirió un carácter fragmentario en el ámbito de las políticas sociales, concentrando sus acciones entre los grupos vulnerables más pobres, los desempleados, los campesinos y los desamparados. La atención materno infantil fue clasificada como prioritaria.

Esta visión segmentada de la política social incluyó el desarrollo de programas sociales que, por medio de la conformación selectiva de esquemas de atención, desvanecería el universo general de la asistencia a los pobres, seleccionando únicamente a grupos prioritarios como universo específico.

El impulso a la asistencia social

Junto con el enfoque sectorial y fragmentado de los programas asistenciales, otro de los elementos que obstaculizó la integración de las políticas sociales fue el desarrollo industrial del país. Esto se ilustra con la aseveración del presidente Miguel Alemán Valdés (1946-1952), quien opinaba no debía confundirse la justicia con la limosna. La primera se basaba en la industrialización, ya que quienes trabajaban tenían derecho a prestaciones de seguridad social y salud.

Al igual que su antecesor, Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958) retomó las ideas sobre el desarrollo prevalecientes en la esfera internacional. Estas consideraban que el crecimiento industrial favorecía automáticamente a los sectores más desprotegidos de la sociedad. Como se mencionó, la asistencia social  funcionaba bajo un esquema de atención selectivo dirigido a los más pobres, con cobertura restringida de beneficios y centrada fundamentalmente en la salud y alimentación básica dirigida a la protección de la infancia. Tomando en cuenta que la selectividad de la asistencia social se afianzó para obreros, profesores, burócratas y militares, esta misma discrecionalidad representó la exclusión de amplios sectores de la población que no contaron con ningún tipo de apoyo, especialmente en las zonas indígenas, rurales y las urbano-marginales[8]

Durante el gobierno de Adolfo López Mateos (1958-1964), se dio mayor importancia a la educación, tanto para resolver los problemas nacionales, como por el valor que las clases medias concedían a la educación como instrumento de movilidad social, esto explica tanto el interés del gobierno en los asuntos educativos y los conflictos magisteriales que caracterizaron la relación entre el Estado y la sociedad en ese periodo. Por ello impulsó una amplia cruzada a favor de la educación a la cual se integraron los apoyos asistenciales, asumiendo un carácter complementario y desarrollándose como una parte de la política educativa.[9]

En 1958 se formuló el “Plan Nacional de Once Años”, y en 1961 se creó el organismo más importante de asistencia social del gobierno federal, el Instituto Nacional de Protección a la Infancia (INPI). Esta institución dirigió su atención a la protección de los menores, ofreciéndoles alimentación complementaria, servicios de salud y educación primaria. Conforme a este esquema, los desayunos escolares configuraron una estrategia suplementaria para el éxito escolar,  programa que operaba desde los años veinte. Aunque son innegables lo beneficios de una asistencia alimentaria (como el desayuno escolar) integrada a la salud y a la educación, estas ventajas se han visto contrarestadas por las condiciones de pobreza que se colocaron en un plano secundario. Para 1958 el 60 por ciento de los niños que asistían a la escuela recibían desayunos escolares. Cabe mencionar que esta situación prevalece hasta nuestros días, ya que se deja fuera de la asistencia alimentaria a un sector importante de la población infantil vulnerable, entre 0 y 4 años de edad.[10]

En 1968 se creó el Instituto Mexicano de Asistencia a la Niñez (IMAN), para brindar asistencia médica y educativa a la infancia. Se aprecia que durante la segunda mitad de la década de 1970, las asistencia social se mantuvo dirigida a la educación y a la salud pública, es decir, no estaba presente una concepción de política de salud que integrara acciones amplias a toda la población que, como se sabe, se restringían a las personas adscritas a la seguridad social (IMSS e ISSSTE).[11]

La asistencia social con un enfoque integral

Conforme se amplió la cobertura asistencial, se diversificaban las acciones sociales ya que los programas requerían retomar las medidas meramente asistenciales y motivar a los menos favorecidos a superar sus condiciones. En consecuencia el Estado transitó hacia el enfoque del desarrollo integral del individuo, la familia y la comunidad, así como la planificación familiar, el control de la natalidad, la asistencia jurídica, la educación preescolar, la literatura infantil y la asesoría psicológica, se integraron  a los programas asistenciales.

En esa multiplicidad de intenciones se dejó al INPI y al IMAN la atención dirigida a la infancia desvalida, a la vez que se promovía el desarrollo comunitario, complementándolo con acciones asistenciales de grupos voluntarios y de organizaciones de beneficencia. En 1976, el INPI se transformó en Instituto Mexicano para la Infancia y la Familia (IMPI). Durante la década de 1970 esta institución fue el pilar de la asistencia social en el país.

En 1977 a fin de optimizar y racionalizar los recursos ya existentes para la atención de la niñez, se fusionaron el IMPI y el IMAN dentro del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), con el propósito de ampliar y coordinar los programas públicos de asistencia a los menores y a las familias necesitadas en el territorio nacional. Por su parte, la beneficencia privada a través de fundaciones y asociaciones civiles, realizaban sus labores de asistencia.[12]

 Por otra parte, desde la década de 1940, las esposas de presidentes, gobernadores y altos funcionarios públicos integraron grupos voluntarios que realizaron actividades significativas de asistencia, como la recaudación de fondos, actividades recreativas a los menores, entre otras. A partir de 1977 la participación de la primera dama adquirió un carácter institucional en la presidencia del patronato del DIF, que es la máxima autoridad del Sistema e integra a los titulares de algunas secretarías de Estado como vocales, lo cual posiciona a la primera dama como la presidenta.[13]

En 1982 mediante un decreto presidencial se asignó al DIF la responsabilidad de la asistencia social en México, en él se establece que el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, depende de la Secretaría de Salubridad y Asistencia. Esta estructura fue ratificada en la Ley General de Salud de 1984. Conforme se consolidó la política de salud, la asistencia a la población vulnerable perdió cierta importancia.

La infraestructura física y los recursos financieros y humanos del DIF eran insuficientes para atender la demanda, lo cual obligó a la institución a acotar su atención a los niños, mujeres, ancianos y  minusválidos.

La institucionalización de la asistencia social

En la medida en que se aplicaron criterios selectivos se requirió de normatividad y legalidad para la elección de beneficiarios, programas y bienes asistenciales. Por lo tanto se emitieron leyes de asistencia social, reglamentos y estatutos para las asociaciones privadas, fundaciones y patronatos, que delimitan grupos de beneficiarios y tipos de beneficios. En 1986 se publicó la Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social, que define bases y modalidades de acceso de servicios de asistencia, y establece la concurrencia de la federación y de las entidades federativas, los beneficios y los beneficiarios en esta materia. Con este ordenamiento jurídico determinan los receptores de servicios de asistencia social, las normas técnicas y de vigilancia de la Ley.

En suma entre 1980 y 1990, la asistencia social transitó de la discrecionalidad a la institucionalización, de la centralización a la descentralización, pero conserva la selectividad, además de fomentar la labor asistencial entre las organizaciones no gubernamentales.

Política social asistencialismo

Al finalizar la década de 1990, se instrumentó una nueva estrategia de combate a la pobreza: El Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). Este programa se orientó a la población más pobre, mediante acciones focalizadas. PRONASOL se organizó en tres vertientes: bienestar social, solidaridad para la producción y desarrollo regional.[14]

En cuanto al bienestar social, incluyó programas con orientación asistencial a los niños pobres, los cuales cubrían básicamente las necesidades de educación, salud y alimentación, se incluyeron también programas como el de “Mujeres en Solidaridad” y el “Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas”. Para PRONASOL los proyectos productivos y de desarrollo local fueron prioritarios. Se considera que este programa estableció una nueva relación Estado-sociedad y una infraestructura social que propició vías más directas para hacer llegar los recursos a los más pobres sin recurrir a las estructuras burocráticas gubernamentales. [15]

La crisis económica de 1994-1995 tuvo efectos negativos entre la mayoría de la población, ocasionando el aumento de la pobreza, por tal motivo el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 redefinió sus instrumentos de política social, primeo con el programas de Alimentación y Nutrición Familiar, antecedente inmediato del programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), que inició la coordinación de los esfuerzos nacionales para erradicar la pobreza extrema, que en 1996 se estimaba en 14 millones de personas.[16]

Esto es, a mediados de la década de 1990 queda establecido que el asistencialismo es un elemento constitutivo de la política social.

Entre los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 se pretende que los individuos se desenvuelvan en condiciones equitativas, para que todos los mexicanos de mejoren su calidad de vida combatiendo la pobreza extrema. Por ello, se han establecido estrategias dirigidas a las mujeres que sufren violencia, a niños, niñas y adolescentes víctimas del maltrato, adultos mayores, migrantes y a  personas con discapacidad, principalmente.

En los siguientes párrafos se describe, esquemáticamente, parte de la problemática de algunos grupos vulnerables.

Situación actual de algunos grupos vulnerables

Violencia familiar

La violencia doméstica o intrafamiliar la ejerce y la padecen hombres y mujeres, aunque la mayoría de los hechos de violencia, independientemente de su forma (física, verbal, sexual, emocional, patrimonial), naturaleza o consecuencia, es perpetrada por varones en contra de las mujeres.[17] Se calcula que una de cada tres familias padece violencia, y las principales víctimas son las mujeres, los niños, los adultos mayores y los miembros con alguna discapacidad.

En el 92.2 por ciento de los hogares existe violencia intrafamiliar. El maltrato emocional, como se muestra en el cuadro anterior, es la clase de ataque más frecuente seguido de la violencia económica o patrimonial y sexual, donde las mujeres de 30-34 y 50 o más años son las más afectadas por estos tipos de violencia.

Respecto del maltrato infantil, cifras del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia reportan que en el periodo 1995-2004, se presentaron más de 147 mil 153 denuncias, donde sólo se comprobaron el 57 por ciento, del resto faltó información.[18]

En cuanto al maltrato a menores de 12 años, las cifras por grupo de edad indican que el 40 por ciento de los  niños y niñas entre 6 y 12 años son los más agredidos; en segundo término, los de 0-3 años con el 18.7 por ciento y en tercero, los de 3 a 5 años de edad, que representaron el 12 por ciento de las causas de maltrato a menores. En promedio, el tipo de maltrato que predomina en el país es el físico, seguido del maltrato emocional y por último el maltrato por omisión de cuidados, es importante señalar que un menor puede sufrir más de un tipo de maltrato. [19]

Niñas, niños y adolescentes

En México, en los últimos años, se han logrado avances importantes en el cumplimiento de los derechos de los menores,  más niños asisten a la escuela, la tasa de mortalidad infantil ha disminuido y hay menos desnutrición infantil. Sin embargo, el país tiene una importante brecha que cerrar para alcanzar la meta del cumplimiento pleno de los derechos de la niñez, ya que se reportan 24.7 millones de menores entre 0 y 17 años de edad que viven en pobreza.[20] El marco jurídico nacional estipula amplias garantías para los derechos de las niñas, niños y adolescentes, sin embargo, existen violaciones a estos derechos en los campos de la educación, la situación laboral, y la salud.

Las violaciones a los derechos de los niños, niñas y adolescentes y la condición de vulnerabilidad de muchos de ellos ha conducido al diseño y ejecución de programas para atender problemáticas específicas. A continuación se presentan estos programas.

Niños de calle

Los menores en situación de “calle”, constituyen un grupo particularmente vulnerable. En México, a partir de la década de 1980 diversas voces empezaron a expresar su preocupación por la creciente cantidad de menores que viven en cruceros, puentes y calles de los centros urbanos más importantes del país.[21] Los motivos que  los orillan a convertir la calle en su hogar y entorno cotidiano son múltiples y configuran una de las expresiones más crueles de vulnerabilidad social, ya que son obligados por familiares o conocidos, a realizar actividades denigrantes, convirtiéndolos en sujetos de abuso sexual, tráfico de drogas u otras expresiones de victimización.

En julio de 2005 el DIF nacional atendió a 432 mil 938 menores en situación de calle, de los cuales 41 mil 454 se encontraban en situación de riesgo (por el consumo de drogas y síntomas de desnutrición); 363 mil 981 menores fueron atendidos con programas preventivos de la institución.[22]

Trabajo infantil

De acuerdo a cifras de INEGI, hay 3.3 millones de menores entre 6 y 14 años de edad que trabajan.[23] Cabe mencionar que las encuestas sobre  trabajo infantil se dirigieron primero a los niños callejeros, y posteriormente, a los menores trabajadores en zonas marginadas.[24]  Estos niños, niñas y adolescentes forman parte de una problemática social creciente y compleja, que ante las adversidades económicas, obliga a las familias más pobres a incorporarse al trabajo a más miembros del hogar, principalmente, a mujeres y niños.

El grupo de niños de 12 a 14 años, tiene mayor peso en la población total infantil que trabaja en comparación con el de 6 a 14 años.  Lo anterior se debe a que cuando los menores concluyen su educación primaria, alrededor de los 12 años, no continúan estudiando, para incorporarse en actividades económicas o domésticas.

Por clase de trabajo son notables las diferencias entre ambos sexos: siete de cada diez niños entre los 6 y 14 años realizan actividades económicas, y únicamente tres de cada diez niñas se incorpora a la actividad laboral económica. En el caso del trabajo doméstico infantil, el mayor porcentaje corresponde a las niñas.

Explotación sexual comercial infantil

Según el estudio de "Infancia robada. Niñas y niños víctimas de explotación sexual en México", se estimó que en el país existen aproximadamente 16 mil menores víctimas de la explotación sexual comercial.

Embarazo en adolescentes

En el 2003 se registraron más de 446 mil nacimientos de madres solteras menores de 20 años.[25] Una gran proporción de estos embarazos no fue planeada debido a varios factores entre los que destacan la baja autoestima, escasa comunicación familiar, baja escolaridad, desconocimiento sobre temas sexuales y uso de métodos anticonceptivos, violencia intrafamiliar y abuso sexual, entre otros.[26]

Discapacidad

Aunque no se dispone información completa sobre la incidencia de la discapacidad, se calcula que cada año se presentan 125 mil casos de discapacidad como consecuencia de fracturas graves, 67 mil por malformaciones congénitas, 43 mil por secuelas de enfermedad vascular cerebral, 20 mil por secuelas de trauma craneoencefálico, 12 mil por parálisis cerebral infantil y 2 mil 400 de sordera congénita. Lo cual representa alrededor de 267 mil casos nuevos de discapacidad por estas causas, así como por las discapacidades de la comunicación humana incluidas en la enfermedad vascular cerebral, el trauma cráneo encefálico y la parálisis cerebral infantil. Estas cifras provienen del registro de demandas de atención de servicios médicos de las personas con discapacidad.[27]

Adultos mayores

En nuestro país existen cerca de 7.6 millones de personas mayores de 60 años (7.3 por ciento de la población total), que demanda servicios de salud y seguridad social. Según el Instituto Nacional para los Adultos Mayores (INAPAM), sólo el 25 por ciento de los adultos cuenta con recursos suficientes para enfrentar su vejez. El 75 por ciento es vulnerable económicamente. Sólo 1.5 millones reciben pensión, el restante 80 por ciento tiene que buscar alternativas para la obtención de ingresos. El sueldo de quienes trabajan varía entre 3 mil y 5 mil pesos mensuales. Se sabe que el 90 por ciento de los adultos mayores vive con sus familiares y el 10 por ciento carece de apoyo institucional o individual. Casi 3.3 millones de adultos mayores viven en municipios de bajo o muy bajo desarrollo social. [28]

En este grupo de edad las mujeres tienen más desventajas económicas y sociales, pues si el nivel de educación es más bajo y han sido dependientes de otras personas para contar con  ingreso familiar.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Antecedentes", en Grupos Vulnerables [Actualización: 23 de marzo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/