Temas de Política Interior

Citar como

Fuentes: Decreto. Se designan los ramos correspondientes a  cada ministerio (17 de mayo de 1853)

Decreto del Gobierno. Distribución de los ramos de la administración pública para su despacho entre las seis Secretarías de Estado (23 de febrero de 1861)

Decreto del Congreso. Se establece el modo como deben distribuirse los negocios entre las Secretarías de Estado (13 de mayo de 1891)

Decreto que crea ocho Secretarías de Estado adscritas a la Primera Jefatura del Ejército Constitucionalista (3 de diciembre de 1913)

Ley de Secretarías de Estado (14 de abril de 1917)

Ley de Secretarías de Estado, (31 de diciembre de 1917)

Ley de Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y demás Dependencias del Poder Ejecutivo Federal (6 de abril de 1934)

Ley de Secretarías y Departamentos de Estado (31 de diciembre de 1935)

Decreto que modifica la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, creando la Secretaría de la Asistencia Pública (31 de diciembre de 1937) transfirió a esta secretaría las funciones de la organización y prestación de asistencia pública y la organización, vigilancia y control de las instituciones de beneficencia privada.

Ley de Secretarías y Departamentos de Estado (21 de diciembre de 1946)

Reglamento de Ley de Secretarías y Departamentos de Estado (2 de enero de 1947)

Ley de Secretarías y Departamentos de Estado (24 de diciembre de 1958)

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (29 de diciembre de 1976)

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (reformas publicadas el 29 de diciembre de 1982)

Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Diario Oficial, 28 de diciembre de 1994.

Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de la Ley Federal de Radio y Televisión, de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, de la Ley Federal de la Policía Federal Preventiva y de la Ley de Pesca, Diario Oficial, 30 de noviembre de 2000.

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (texto vigente al 15 de diciembre de 2005)

El análisis de las normas electorales indica que las reformas han contribuido a crear y mantener un sistema de partidos en México. De 1946 a la fecha, este sistema ha variado de entre 11 partidos en 1946 a 8 en las elecciones de 2000 (cuadro 2.4). Por otro lado, los resultados electorales demuestran un creciente nivel de competitividad electoral (cuadro 2.5.) y un incremento en la pluralidad del Poder Legislativo (cuadro 2.6.).

Cuadro 2.4.

Número de partidos políticos con registro: 1946-2000

Cuadro 2.5.

Resultados de las elecciones presidenciales 1964-2000 (en porcentajes)

*En las elecciones presidenciales de 1988, el Frente Democrático Nacional (FDN) formó una alianza con el Partido Popular Socialista, el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, el Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional y el Partido Mexicano Socialista.

** En las elecciones de 2000, el Partido Acción Nacional y el Partido Verde Ecologista de México formaron la Alianza por el Cambio, mientras que el PRD, el Partido Alianza Social, el Partido de la Sociedad Nacionalista y el Partido del Trabajo formaron la Alianza por México.

Fuente: Eduardo Castellanos, Legislación y estadísticas electorales 1814-1997, Enciclopedia Parlamentaria de México, serie IV, vol. III, tomo II, Cámara de Diputados, México, 1997, 134-163 y 448; y página electrónica del Instituto Federal Electoral, http://www.ife.org.mx/  (consulta: 1 de diciembre de 2005).

 Cuadro 2.6.

Composición de la Cámara de Diputados por partido político y forma de elección

* Diputados por el principio de mayoría relativa / diputados por el principio de representación proporcional.

Fuente: Tomado de Eduardo Castellanos, Legislación y estadísticas electorales 1814-1997, Enciclopedia Parlamentaria de México, Cámara de Diputados, México, 1997, serie IV, vol. III, tomo II.

 A pesar de estos avances, se han elaborado continuas propuestas de reforma electoral. En particular, se propone una modificación del sistema de financiamiento a los partidos políticos, la revisión de los requerimientos para su registro, la necesidad de fortalecer el sistema partidista, la posibilidad de retirar el monopolio de los partidos para postular candidatos a puestos de elección popular, la aprobación de la segunda vuelta electoral, la revisión de los requisitos para crear coaliciones electorales y la regulación de precampañas electorales. Todos estos temas serán materia de las siguientes secciones de esta ficha técnica sobre la Comisión de Gobernación.

Seguridad nacional

Como se mencionó más arriba, la Ley de Secretarías de Estado, Departamento de Estado y demás Dependencias del Poder Ejecutivo Federal, de 1934, fue la primera en establecer la competencia de la Secretaría de Gobernación para mantener un servicio confidencial de investigación. Esa fue también la única ley de la administración pública federal que incluyó de manera explícita la función de inteligencia y seguridad nacional a lo largo de siglo XX.

Sin embargo, los servicios de investigación han sido parte integral de las funciones de la Secretaría de Gobernación desde la institucionalización del régimen posrevolucionario, y se formalizaron en el propio reglamento de la dependencia desde 1929.[25] Dicha facultad respondía a los amplios poderes que la Ley de Secretarías confirió a Gobernación en materia de política interior. Esta Ley y sus posteriores reformas señalaron que la dependencia tenía a su cargo “todas aquellas materias de política interior que conforme a las leyes le correspondan, o que competan al Ejecutivo Federal y no están expresamente sometidas a las demás Secretarías, Departamentos o dependencias”.[26]

El primer servicio de investigación e inteligencia del gobierno mexicano fue la “Sección Primera”, creado por Venustiano Carranza en 1918 para vigilar a los oponentes del gobierno.[27] Como explica Sergio Aguayo en su historia sobre los servicios de inteligencia en México, la creación de este organismo resultaba natural, dado el período de inestabilidad por el que atravesaba el país.[28]

En sus inicios, el cuerpo de inteligencia fue bastante reducido, con alrededor de veinte empleados, pero iniciaron un proceso de especialización mediante la asistencia a cursos a “academias” y construyeron un sistema para sistematizar información. Durante  estos años el cuerpo de inteligencia reportó haber descubierto complots, extranjeros que generaban inestabilidad, impresión de “propaganda sediciosa” y tráfico de armas.[29] 

En 1929 la “Sección Primera” dio paso al Departamento Confidencial. Su función primordial, señala Aguayo, fue de policía política. De acuerdo con Erubiel Tirado, el departamento contaba con dos tipos de personal especializado: de información política y de policía administrativa.[30] Sus labores de vigilancia incluían organizaciones políticas y sociales, como los partidos, los sindicatos y las dependencias del gobierno federal; pero también abarcaba dependencias de gobierno, medios de comunicación y transporte y sitios de diversión.[31]

En 1938 el Departamento Confidencial se transformó en la Oficina de Información Política y Social, cuyo objetivo era realizar investigaciones sobre el ámbito político y llevar a cabo los “servicios confidenciales” que le encomendara el Ejecutivo a través del Secretario de Gobernación. Cuatro años después, durante la Segunda Guerra Mundial, esta oficina se convirtió en el Departamento de Investigación Política y Social que, señala Tirado, centró sus esfuerzos en la vigilancia de extranjeros potencialmente peligrosos para la estabilidad del Estado y la nación.[32] Al mismo tiempo, el gobierno mexicano reforzó su vigilancia a los ciudadanos potencialmente peligrosos, esta vez bajo la figura de los delitos de disolución social. Las reformas al Código Penal para el Distrito y Territorios Federales en materia del Fuero Común y para toda la República del Fuero Federal, de 1941, establecieron que cometían el delito de disolución social los extranjeros o ciudadanos mexicanos que, por cualquier medio, realizaran propaganda política que tendiera a producir perturbaciones del orden público. Agregó que se afectaba la soberanía nacional “cuando dichos actos puedan poner en peligro la integridad territorial de la República, obstaculicen el funcionamiento de sus instituciones legítimas o propaguen el desacato de parte de los nacionales mexicanos a sus deberes cívicos” (artículo 145 bis).[33]

Sergio Aguayo señala que durante las primeras décadas de su existencia los servicios de inteligencia en México adolecieron de falta de continuidad tanto en materia de personal como de estructura. La inestabilidad de los gobiernos del proceso de institucionalización de la Revolución Mexicana generó sustituciones de directores y agentes, y significó la pérdida y destrucción de archivos y memorias. Al mismo tiempo, el estilo de cada director puso en peligro algunos de los valores centrales del servicio, como la confidencialidad, la discreción y el apartidismo. Más importante, la exigencia de que el servicio fuera operativo provocó que éste actuara como policía política, y que fuera visto con recelo por miembros de la propia burocracia federal.[34]

En 1947, el presidente Miguel Alemán reestructuró el servicio de inteligencia y lo cambió de adscripción. Durante su sexenio, la Dirección Federal de Seguridad (DFS) dependió de manera directa de la oficina del Presidente y no, como hasta entonces y como lo hace hasta la fecha, de la Secretaría de Gobernación. Los integrantes fundadores de la DFS eran policías de diversas corporaciones a los que, unos meses después, se sumaron oficiales del Heroico Colegio Militar. “El hecho de que Miguel Alemán intentara crear un servicio de inteligencia totalmente dependiente de él, y alejado totalmente de la influencia militar –explica Aguayo-, pudo haberse debido a su afán por centralizar el poder y a una vieja desconfianza hacia el Ejército”.[35]

Durante el sexenio de Alemán, la función de los agentes de la Dirección Federal de Seguridad fue “vigilar, analizar e informar (al presidente) sobre los asuntos y hechos relacionados con la seguridad nacional”.[36] Sin embargo, no existía una definición específica de lo que constituía una amenaza a la seguridad nacional, por lo que la agenda y competencia de la Dirección se determinaban a partir de las decisiones del Presidente o del Secretario de Gobernación. La tónica general, en opinión de Aguayo, fue que los agentes del servicio dedicaran sus actividades al espionaje político de grupos opositores al Presidente, inclusive de su propio partido, aunque la organización siempre mantuvo la parcialidad hacia el propio PRI. [37]

Por otra parte, en estos años inició la posición anticomunista que caracterizó a la organización durante las siguientes décadas. En el llamado Plan Anticomunista participaron una variedad de funcionarios, burócratas y agentes, pero el peso central se concentró en la DFS, el Estado Mayor presidencial y el Servicio de Investigación Periodística (SIP). De acuerdo con Fernando Gutiérrez Barrios, posterior director de la Dirección Federal de Seguridad, la función de este organismo era:

Informar, oportuna y verazmente, en forma cotidiana, al Presidente y al Secretario de Gobernación, de los diferentes problemas, así como el origen y causa de los mismos, para que con esa información se pudiera prever la evolución de los conflictos, evitar colapsos económicos y sociales, manteniéndolo informado en relación con la vida de la nación y de las fuerzas sociales. Esa función, propiamente, era la de cubrir un espacio vital de la política que es la seguridad nacional.[38]

Por su parte, a partir del sexenio de Adolfo Ruiz Cortines, el Estado Mayor se encargó de la seguridad personal del presidente, a menudo mediante labores de inteligencia, y el SIP se dedicó a intervenir las conversaciones telefónicas de militantes y simpatizantes del Partido Comunista Mexicano (PCM) y de otras organizaciones de izquierda, sindicalistas, periodistas críticos y algunos extranjeros y miembros del PRI.[39]

Aguayo señala que Ruiz Cortines dudó si debía mantener la Dirección Federal de Seguridad, porque desconfiaba de sus integrantes y de sus actividades. Sin embargo, la DFS perduró porque el Estado necesitaba de algún organismo que desempeñara labores de inteligencia y porque desaparecer a la Dirección implicaba generar problemas con la burocracia.[40] Ruiz Cortines alejó a la DFS de la presidencia y la transfirió a la Secretaría de Gobernación. Con ello, esta dependencia contó con 2 organismos dedicados a la inteligencia, la DFS y la Dirección de Investigaciones Políticas y Sociales (DIPS o IPS), lo cual generó una situación delicada: “las diferencias entre las dos direcciones de Gobernación se harían legendarias. Los agentes de la DFS se burlaban de sus colegas de la IPS porque leían libros, y éstos calificaban de “gorilas” a los de la DFS, lo que confirma, de manera coloquial, que su principal función era operativa”.[41] La DGIPS perdió importancia frente a la DFS y su labor se limitó a la observación electoral y a elaborar biografías sobre los candidatos del PRI.

Además del Estado Mayor, del SIP, de la DFS y de la DIPS, las procuradurías de justicia de la República y del Distrito Federal participaron en labores de inteligencia. En la DFS trabajaron una variedad de personas, entre las que se encontraban militares, periodistas, comerciantes, policías, empleados del Hipódromo de las Américas y varios extranjeros.[42] Aunque la mayor parte de los agentes se concentraban en la ciudad de México, hubo un número considerable en las entidades federativas.

La época más representativa de la Dirección Federal de Seguridad comenzó en el sexenio de Adolfo López Mateos. A partir de entonces, y hasta 1985, unos cuantos personajes dominaron los servicios de investigación del Estado mexicano: Fernando Gutiérrez Barrios, Javier García Paniagua, José Antonio Zorrilla Pérez, Luis de la Barreda y Miguel Nazar Haro.[43]

Entre 1958 y 1985, inició el proceso de sistematización y archivo de los documentos generados por la institución. Sin embargo, junto con este proceso de aparente profesionalización, la DFS fortaleció su política de discrecionalidad. La definición de la seguridad nacional y de sus amenazas quedó en manos del Presidente y, sobre todo, del director del servicio de investigación, pero esta visión fue compartida por la mayor parte de los directores de esta época:

El grupo compartió una visión del mundo y de la seguridad nacional y coincidió sobre quiénes eran los enemigos de ésta y sobre los métodos que debían emplearse para combatirlos. Sus maneras de concebir la seguridad se pueden clasificar como poco intelectuales… De hecho, una de las principales debilidades del sistema mexicano de seguridad es la poca elaboración intelectual que repercute en la pobreza del pensamiento estratégico.[44]

De acuerdo con Aguayo, en este período la agenda nacional de seguridad se alimentó de manera exclusiva de los “enemigos de la Revolución”, y se identificó una larga lista de conspiraciones internacionales. Sin embargo, los sistemas de investigación carecieron de un trabajo sistemático y de análisis: “sus teorías sobre la conspiración eran enunciadas, pero no documentadas… exageraron sin recato las amenazas internas a la seguridad y se dedicaron a atacar a los supuestos enemigos sin evaluar su verdadera peligrosidad”.[45] La tónica general, en resumen, era la de la discrecionalidad; no existían contrapesos institucionales o marco jurídico que controlara a la DFS. A pesar de ello, señala Aguayo, su política fue tolerada: “la brutalidad con la que eliminaron a sus opositores tuvo la aceptación tácita de los medios de comunicación y de grupos de interés que consideraban que ése era el precio que debía pagarse por mantener el crecimiento económico y la paz social”.[46] Esta aceptación se combinó con un paradigma, impulsado desde los Estados Unidos y apoyado en la mayor parte del continente, que sostenía que la amenaza central a la seguridad nacional venía del interior, pero era apoyada por Cuba.

El gobierno de Gustavo Díaz Ordaz confirió a la DFS un papel primordial e incrementó el número de agentes del servicio, tendencias que se mantuvieron hasta 1985.[47] El ex presidente identificó peligros en diversos ámbitos de la sociedad nacional e inició una política para contrarrestar “movimientos subversivos” que, entre otras cosas, comprendió el establecimiento del  Campo Militar número 1, como lugar de confinamiento para una variedad de personas, y la intervención de teléfonos y correspondencia, gracias a la colaboración del Servicio Postal Mexicano, de Telégrafos Mexicanos y de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.[48] Al mismo tiempo, se fundó una nueva fuerza de inteligencia, el Grupo de Investigaciones Especiales C-047, con la función específica de vigilar a los movimientos guerrilleros en el país.

De acuerdo con Aguayo, la debilidad central de los servicios de inteligencia en México siguió siendo su falta de capacidad para analizar la gran cantidad de información recopilada, en particular, por medio de la infiltración de agentes en diversos grupos sociales. En ese sentido, la DFS pudo haber exagerado la importancia de los movimientos que calificaba de amenazas a la seguridad nacional, pero esta posición ayudó a la Dirección a fortalecer su posición ante el Presidente y su acceso a recursos humanos y materiales.

En 1967 la DIPS se convirtió en la Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales (DGIPS). Su función inmediata fue la vigilancia del movimiento estudiantil de 1968. La percepción dominante en el ámbito público sobre las manifestaciones estudiantiles fue el de “amenaza” a la seguridad nacional. El jefe del Estado Mayor presidencial, Luis Gutiérrez Oropeza, Luis Echeverría y el propio Díaz Ordaz veían en el movimiento una manipulación de grupos comunistas desde el exterior, percepción alimentada por la DFS.

En materia de seguridad, la consecuencia más importante de la represión de la Plaza de las Tres Culturas fue la decisión del presidente Echeverría de evitar todo tipo de manifestaciones estudiantiles, lo que explica la determinación de neutralizar los movimientos de junio de 1971. Asimismo, a partir de entonces y durante la década siguiente, el tema dominante para los servicios de inteligencia fue la vigilancia de los movimientos guerrilleros. Sin embargo, la DGIPS y la DFS no fueron del todo eficaces, como lo confirma su incapacidad para informar sobre el plan de la Liga 23 de septiembre de secuestrar al cónsul de Estados Unidos en Guadalajara, Terrance George Leonhardy, y al industrial Fernando Aranguren Castiello.

En balance, no obstante, la DFS jugó un papel importante en el debilitamiento de los movimientos guerrilleros de la década. De acuerdo con Aguayo, la Dirección recopiló –y exageró- una gran cantidad de información a través de diversas fuentes, tales como las Fuerzas Especiales C-047 y distintas fuerzas policíacas, y de los agentes que infiltraba en los movimientos sociales, quienes en diversas ocasiones recurrieron a la tortura y la desaparición forzada de personas.[49]

José López Portillo tuvo una doble actitud frente a la seguridad en México; por un lado, continuó con la vigilancia y control de los movimientos guerrilleros pero, por el otro, inició un proceso de amnistía y apertura electoral. De acuerdo con Aguayo, esta modificación en el significado de seguridad nacional tuvo que ver con el desprestigio de las instituciones de inteligencia y seguridad y con los cambios sociales y políticos de la sociedad mexicana.[50]

En 1977 el reglamento de la Secretaría de Gobernación expandió las funciones de la DGIPS y le asignó la tarea de organizar los documentos relativos a sus investigaciones, establecer un centro de documentación y realizar encuestas de opinión pública sobre asuntos de importancia nacional. Asimismo, López Portillo elevó el presupuesto de la Dirección Federal de Seguridad.

Pero estos fueron también los años de mayor desprestigio de los servicios de inteligencia. A los métodos violentos usados por los servicios en la lucha contra la guerrilla, se sumaron una larga lista de escándalos de corrupción y nexos con el narcotráfico, escándalos que contribuyeron a la renuncia de Miguel Nazar Haro a la dirección de la DFS y a la desaparición de la propia Dirección Federal de Seguridad en 1985. Asimismo, las labores de la DFS tendieron a politizarse, luego de que uno de sus directores, Javier García Paniagua, utilizó a la Dirección como plataforma política.

El trabajo de los servicios de inteligencia en México siguió siendo deficiente. Así lo reconoció el ex presidente Miguel de la Madrid al señalar la baja calidad de los analistas de la DFS:

Desiguales tirando a malos. Habían sido útiles en la campaña porque ésta era de corto plazo. Aunque lo producido por las Secretarías de la Defensa y la Marina se limitaba a lo evidente, el material generado por la Policía Judicial Militar estaba comparativamente mejor desarrollado. En otras palabras, en términos relativos estaban mejor Defensa y Marina que Gobernación. El aparato de inteligencia se nos había quedado primitivo y no se había adecuado al crecimiento del país.[51]

El principal problema de la Dirección fue su nexo con el narcotráfico. De acuerdo con algunos analistas, ello tuvo que ver con la relación que la DFS estableció con productores y traficantes de drogas para usarlos como agentes operativos en los ataques contra las guerrillas.[52]

Los nexos con el narcotráfico se hicieron públicos luego del asesinato del periodista Manuel Buendía en 1984 y del agente de la Administración de Drogas y Narcóticos de Estados Unidos –DEA-, Enrique Camarena, en 1985. Ambos hechos, aunados a la presión del gobierno estadounidense, tuvieron efectos en la Dirección: en 1985, cerca de 400 agentes y 20 comandantes de la DFS fueron despedidos por presuntos nexos con el narcotráfico, entre ellos los futuros traficantes Rafael Aguilar Guajardo y Daniel Acuña Figueroa.[53]

El efecto más importante de estos eventos fue la transformación de los servicios de inteligencia. En 1985 se fusionaron la Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales y la Dirección Federal de Seguridad, para convertirse en la Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional (DISEN). De acuerdo con el propio Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), esta fusión buscaba “establecer un marco funcional y administrativo que integrara mejor las distintas fases de la producción de inteligencia para evitar duplicaciones y dispersiones, y eliminar ciertas prácticas que llegaron a comprometer el prestigio y la solvencia de esas instituciones”.[54]

Bajo el liderazgo de Jorge Carrillo Olea la nueva dirección inició un proceso de modernización que implicó una definición más clara de la seguridad nacional y de sus amenazas. Al mismo tiempo, incorporó un nuevo equipo de funcionarios con mayor capacidad de análisis y una nueva idea de profesionalismo. Este proceso se alimentó de un cambio en la perspectiva latinoamericana sobre la seguridad nacional, gracias a los procesos de democratización, que implicaba un cierto grado de control de la impunidad con la que habían trabajado los servicios de inteligencia hasta el momento.[55] En suma, el cambio central de la institución fue que las organizaciones de inteligencia sustituyeran las actividades operativas por la generación de información.[56]

El proceso de modernización de los servicios de inteligencia continuó con la creación del CISEN en 1989. Al proceso de profesionalización del personal, se añadió la separación entre las labores de inteligencia y de ataque al narcotráfico; éstas últimas se trasladaron a la Procuraduría General de la República. Al mismo tiempo, se creó una Dirección de Derechos Humanos en la propia Secretaría de Gobernación, que en 1990 cedió su espacio a la Comisión Nacional de Derechos Humanos.

El director del CISEN adquirió una responsabilidad específica en la definición del concepto de seguridad nacional del Estado y de los peligros específicos que confronta. En esta definición se incluyeron una larga lista de temas y la identificación de personajes sujetos a vigilancia.

Parte del proceso de modernización de los sistemas de inteligencia en México fue la creación, en 1988, de un Gabinete de Seguridad Nacional, en el que el director del CISEN funge como secretario técnico. Este Gabinete, integrado por los Secretarios de Gobernación, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Marina y el Procurador General de la República, tiene desde entonces la función de analizar la situación de la seguridad nacional en México y elaborar las resoluciones específicas en la materia. El CISEN provee parte de los insumos para las decisiones de seguridad nacional a una lista de usuarios permanentes: el Presidente, el Secretario de Gobernación, el consejero de Seguridad Nacional, las secretarías de la Defensa Nacional, de Marina, de Seguridad Pública y Hacienda, la Procuraduría General de la República, la Policía Judicial Federal y los gobiernos de algunos estados.[57]

Por su parte, el CISEN continuó con los esfuerzos de profesionalización a través de un proceso de selección más cuidadoso y un servicio de carrera en inteligencia, cursos de capacitación y exámenes físicos y psicológicos de los agentes y analistas. Asimismo, se alimentó una cultura de pertenencia y responsabilidad, basada en los valores de eficiencia y disciplina, y se eliminaron las funciones operativas del servicio. Ello, junto con la modernización tecnológica, implicó un presupuesto creciente para la institución, que pasó de 167.8 millones de pesos en 1989 a 954.3 millones en 2000.[58]

A pesar de estos avances la transformación de los sistemas de seguridad, y en especial del CISEN,  no fue total: mientras que una parte de la institución aceleró su proceso de profesionalización, otra siguió filtrando información a personajes del PRI. Asimismo, la labor de información, como lo demuestran los hechos al inicio de la rebelión en Chiapas de 1994, estuvo sujeta a controversia: mientras que Carlos Salinas señaló que había habido fallas en el flujo de información, el CISEN afirmó que la información relevante había sido entregada desde junio de 1993. Años más tarde, una serie de escándalos sobre la confidencialidad y calidad de los servicios, y algunas revelaciones críticas por parte de ex agentes del CISEN[59], generaron un nuevo proceso de reforma que culminaría con la aprobación de la reforma al artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el 30 de noviembre de 2000, que adicionó una fracción XXIX para señalar que a la Secretaría de Gobernación le corresponde “establecer y operar un servicio de investigación e información, que contribuya a preservar e integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano”. Esta reforma sería la base para una nueva reorganización del sistema de inteligencia en 2001 y la aprobación de la Ley de Seguridad Nacional en 2005. La siguiente sección de esta ficha, políticas públicas y gestión gubernamental, se ocupa de estas reformas.

Figura 2.1.

Cronología de los servicios de inteligencia e información en México: 1918-2005

Protección Civil

El origen de la protección civil en nuestro país se remonta a las primeras normas de la administración pública federal del México independiente. En 1821 la Secretaría de Estado y del Despacho tenía a su cargo las pestes y vacunas, y en 1841 se incluyó en la Secretaría de Gobernación una variedad de funciones de protección civil: policía de salubridad, juntas de sanidad, hospitales, hospicios, epidemias, vacunas, casas de beneficencia y el desagüe de Huehuetoca.[60] Sin embargo, el decreto Se designan los ramos correspondientes a cada ministerio, de 1853, sería el primero en elaborar una definición más cercana a la actual protección civil, al señalar que correspondía a la Secretaría de Gobernación proveer “socorros públicos cuando las (sic) haya”.

Desde entonces, las funciones de protección civil se dividieron entre las distintas entidades de la administración pública federal, en particular con la creación de la Secretaría de Asistencia, en 1937, y su posterior transformación en la Secretaría de Salubridad y Asistencia, en 1943. Sin embargo, otras dependencias, entre ellas la Defensa Nacional, Marina, Agricultura y Recursos Hidráulicos y de Desarrollo Urbano y Ecología, han contribuido en distintos aspectos de la protección civil.

En 1934, por primera vez en la historia de México, la Secretaría de Gobernación adquirió facultades más específicas de protección civil, cuando la Ley de Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y demás Dependencias del Poder Ejecutivo Federal señaló que la dependencia estaría a cargo del auxilio en caso de catástrofes. Las reformas a la ley, y la posterior Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, no incluyeron esta función dentro de su ordenamiento, pero ésta fue retomada en las reformas de 1994.

En realidad, como explica Fabio Tulio Zilli, Director General de Protección Civil durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, hasta mediados de la década de 1980 las acciones del gobierno en la materia se habían circunscrito a planes y actividades aisladas: el Plan de Auxilio a la Población Civil en Casos de Desastre, DN-III, creado por la Secretaría de la Defensa en 1966, y el Plan SM-AM de la Secretaría de Marina.[61] Otras dependencias que participaron en este tipo de actividades fueron el Consejo Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO), la Secretaría de Agricultura, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología y la Secretaría de Salud. Además, hubo algunos intentos por mitigar los riesgos en zonas urbanas, como el Programa Nacional de Atención de Emergencias Urbanas de 1978, que señalaba la necesidad de tomar en cuenta los distintos tipos de riesgo en las zonas de construcción de viviendas.

A pesar de estos esfuerzos, la protección civil en México, tanto en el ámbito social como en el de gobierno, careció de una perspectiva amplia sobre los peligros y riesgos para la sociedad, generando una política meramente reactiva.[62] Como explica el propio Subsecretario de Protección Civil durante el sexenio de Salinas de Gortari, Dionisio Pérez Jácome, los servicios de protección civil carecían de una visión general y coordinada, así como de profesionalismo:

Había en lo general imprevisión en la sociedad y muchas de las acciones del estado en la materia, se encomendaban exclusivamente al valor, a la capacidad profesional, a la dedicación de las fuerzas armadas, y en ellas hacíamos recaer la atención o el auxilio y la solución de los problemas… frecuentemente se confundían los fundamentos y los objetivos de esas tareas y se creía que cumplíamos plenamente con nuestra labor, llevando al escenario de los desastres lo que quizá no se necesitaba, lo que se hacía simplemente con el fin de mostrar que compartíamos una grave y sincera preocupación nacional por lo que afectaba a un sector de nuestros compatriotas.[63]

Aunque algunas instituciones habían iniciado medidas para reestructurar sus servicios de protección civil, una serie de desastres naturales entre 1980 y 1985 evidenciaron las carencias del sistema y la necesidad de su reforma: la erupción del volcán Chichonal en Chiapas, en 1982; la explosión de tanques de gas en San Juan Ixhuatepec, Estado de México, en 1984; y, en particular –por los alcances de la tragedia- los sismos del 19 y 20 de septiembre de 1985 en la Ciudad de México.[64]

El 6 de mayo de 1986 el Ejecutivo federal emitió el decreto que establece las Bases para el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), que se convirtió en la instancia de gobierno encargada de coordinar las acciones en la materia.[65] El sistema se organizó a partir de tres estructuras: consultiva, basada en los consejos estatales y municipales de protección civil, ejecutiva, para coordinar las acciones en la materia, y orgánica participativa, con el fin de incorporar a grupos y organizaciones de voluntarios.[66] Asimismo, formuló tres tipos de subprogramas: de prevención, de auxilio y de apoyo.

La creación del SINAPROC también alimentó una gradual transformación del concepto de protección civil, que reconoció que la nueva política debía atender, de manera sistemática, los factores económicos y sociales, de organización y las condiciones del hábitat, así como fomentar una cultura de protección civil.[67] Como consecuencia de esta nueva visión, Salinas de Gortari dispuso, en 1988, la creación de una Subsecretaría y una Dirección General en la Secretaría de Gobernación, encargadas de reelaborar la política de protección civil y coordinar los esfuerzos de las dependencias federales en la materia. Asimismo, el Secretario de Gobernación informó que las bases del Sistema Nacional requerían que cada entidad federativa formara comités de prevención de seguridad civil contra desastres.

Uno de los resultados más importantes del Sistema Nacional de Protección Civil, la asistencia del gobierno de Japón y el trabajo de la UNAM fue la creación del Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED). Esta institución, instalada el 20 de septiembre de 1988, tiene una función técnica, con los objetivos de “promover la aplicación de las tecnologías para la prevención y mitigación de desastres, impartir capacitación profesional y técnica sobre la materia, y difundir medidas de preparación y autoprotección entre la sociedad mexicana expuesta a la contingencia de un desastre”.[68] Otro cambio importante fue la aprobación de una reforma al Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, en febrero de 1989, que señaló que el Secretario de Gobernación tenía entre sus facultades la de “coordinar las diversas dependencias y entidades que por sus funciones deban participar en las labores de auxilio en casos de desastre”.

Los esfuerzos de reforma recibieron diversos apoyos por parte del exterior, gracias a que el proceso transcurrió durante el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (1990-2000) decretado por la Organización de las Naciones Unidas. Sin embargo, como reconoció la propia Secretaria de Gobernación, el número de muertes y desalojos provocados por desastres naturales siguió siendo    muy alto: entre 1987 y 1989 la Secretaría reportó más de 4 mil fallecimientos, 14 mil heridos y un millón 200 mil desplazados como efecto de “agentes perturbadores”.[69] Sumando los principales desastres naturales en el país, entre 1982 y 1994 los fallecimientos alcanzaron una cifra cercana a 18 mil y se registraron más de 76 mil heridos y cerca de 706 mil damnificados (cuadro 2.7.).

Cuadro 2.7.

Número de fallecimientos, heridos y damnificados por desastres en México: 1982-1993

*n.d. No disponible.

Fuente: Tomado de: Daniel Rodríguez Velásquez, “El futuro de la participación ciudadana ante los desastres”, Desastres y sociedad, núm.6, año 4, 1996, 17.

A lo largo de los primeros años del Sistema, el principal problema fue la asignación de responsabilidades específicas a cada dependencia. El Programa Nacional de Protección Civil 1990-1994 no delimitó los deberes específicos ni estableció las metas o los recursos disponibles para las materias de protección civil en cada dependencia.[70] Ello generó confusiones y fallas en los sistemas de coordinación, los cuales serían nuevas estrategias y acciones de gobierno, en particular en materia de protección civil rural, en los resultados de los Programas de Prevención de Desastres en Centros Urbanos, y de Protección Civil en Centros Turísticos, y en la elaboración e instrumentación de los planes municipales de contingencias.[71]

Durante los años noventa, uno de los impulsos primordiales para el fortalecimiento del Sistema de Protección Civil fue la explosión de gasolina en el centro de Guadalajara, el 22 de abril de 1992. Una diversidad de analistas y medios de comunicación criticaron la política de protección civil y el funcionamiento del propio Sistema, señalando que la política había sido meramente reactiva.[72] El presidente Salinas reconoció las carencias del sistema, en particular en el aspecto de prevención, e impulsó una nueva serie de programas y reglamentos, entre ellos el Programa Nacional de Prevención de Accidentes de Alto Riesgo Ambiental, el Programa de Verificación Industrial del Valle de México y el Programa de Inspección de Gasolineras en el Distrito Federal, en 1992; y el Reglamento para el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos, y diversas reformas y adiciones al Reglamento de Tránsito del Distrito Federal, en 1993. Finalmente, en especial a lo largo de 1992, la mayor parte de los estados promulgaron su legislación en materia de protección civil.

En octubre de 1994, la Subsecretaría de Protección Civil y de Prevención y Readaptación Social organizó una serie de mesas redondas para evaluar los avances del Sistema y señalar algunos de sus retos y probables soluciones. Entre las conclusiones más importantes, se identificaron las siguientes tareas pendientes: 1) incluir la protección civil en los ámbitos de bienestar social de los programas nacionales de gobierno, 2) elaborar un nuevo Programa Nacional de Protección Civil, asignando las responsabilidades específicas a cada dependencia del Consejo Nacional y definiendo las estrategias y líneas de acción para cada entidad, 3) supervisar que las dependencias y organismos de la administración federal incorporen un capítulo detallado sobre sus tareas de protección civil, 4) incorporar a los planes de vivienda, alimentación, salud, educación, ecología y desarrollo urbano y rural secciones específicas sobre protección civil, así como los mecanismos de coordinación entre distintas entidades, 5) reforzar la estructura institucional y la organización del acervo técnico-normativo en la materia, 6) promover la aprobación de legislación de protección civil en los congresos estatales, 7) incrementar las fondos para el desarrollo de tecnologías y atención a los ciudadanos, así como proveer esquemas fiscales que impulsen los programas de protección civil, 8) crear un Colegio Nacional de Protección Civil, encargado de formar, capacitar y actualizar recursos humanos, profesionales y técnicos en la materia y a educar a la sociedad en una cultura de prevención y protección civil y 9) impulsar una política de difusión sobre los programas preventivos y asistenciales, así como el conocimiento sobre la opinión pública a través de foros de participación ciudadana.[73]

 El proceso de reforma continuó durante el sexenio de Ernesto Zedillo con medidas encaminadas a fortalecer la colaboración entre el Sistema y la comunidad científica. En 1995 se expidió un Acuerdo mediante el cual se crearon 5 comités científicos encargados de asesorar al Sistema Nacional de Protección Civil: sobre fenómenos perturbadores de carácter geológico, hidrometeorológico, químico, sanitario y socio-organizativo. En el plano de financiamiento, en 1996 se constituyó el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN), que se convirtió en el mecanismo financiero más importante del gobierno para atender los efectos de desastres naturales. Sin embargo, el problema del financiamiento del Sistema Nacional de Protección Civil en su conjunto siguió pendiente, dado que hasta 1998 careció de una asignación presupuestal regular.[74]

Por otro lado, en 1998, la Secretaría de Gobernación emitió un nuevo reglamento interno que, entre otras cosas, transformó la Subsecretaría de Protección Civil y Prevención y Readaptación Social en la Coordinación General de Protección Civil. Con ello, se intensificó el esfuerzo por incorporar a las autoridades municipales en el Sistema: en 1999, de acuerdo con datos de la Comisión de Protección Civil de la LVII Legislatura de la Cámara de Diputados, el SINAPROC había incorporado a más de mil municipios en el país. Ello se debió a la conceptuación del propio Sistema, en particular respecto a las responsabilidades de cada instancia de gobierno en casos de emergencia:

En situaciones de emergencia, el Sistema Nacional de Protección Civil descansa en el supuesto de que los municipios son los responsables de brindar la respuesta necesaria; si por las características de la calamidad se vieran rebasados en sus capacidades, la responsabilidad recae en el gobierno de la entidad federativa; si este nivel, a su vez, se viera superado por las dimensiones del problema, podrá recurrir a la instancia federal.[75]

A finales de 1999, la respuesta gubernamental a las inundaciones en diversos estados del país generaron críticas hacia el Sistema Nacional de Protección Civil, en particular porque el Presidente Zedillo señaló que nuestro país no requería de la ayuda del exterior.[76] Al mismo tiempo, los legisladores reconocieron que era necesario fortalecer la confianza y credibilidad de la sociedad en las instituciones:

Se evidencia que sigue prevaleciendo la necesidad de ofrecer a la población la certeza de la oportunidad y eficacia de las acciones del Sistema Nacional, mismas que, al no haber encontrado aún arraigo y solidez suficientes, adolecen de problemas referidos a sus procesos de planeación, financiamiento, capacitación y difusión, pero sobre todo, en la creación del marco jurídico específicamente aplicable.[77]

Estos factores fueron las principales causas de la aprobación de la Ley General de Protección Civil, el 12 de mayo de 2000, que establece las funciones del SINAPROC y del Consejo Nacional de Protección Civil, las principales directrices del Programa Nacional de Protección Civil, las instancias de responsables de cada etapa del sistema y los procedimientos para las declaraciones de emergencia. De acuerdo con esta ley, las tres facetas de la política de protección civil son prevención, auxilio y recuperación, que define de la siguiente manera: la prevención es “el conjunto de acciones y mecanismos tendientes a reducir riesgos, así como evitar o disminuir los efectos del impacto destructivo de los fenómenos perturbadores de la vida y bienes de la población, la planta productiva, los servicios públicos o el medio ambiente”. El auxilio consiste en “las acciones destinadas primordialmente a salvaguardar la vida de las personas, sus bienes y la planta productiva y a preservar los servicios públicos y el medio ambiente, ante la presencia de un agente destructivo”. Finalmente, por recuperación se entiende el “proceso orientado a la recuperación y mejoramiento del sistema afectado (población y entorno), así como a la reducción del riesgo de ocurrencia y la magnitud de los desastres futuros”. En concordancia con esta legislación, se pusieron en marcha otros programas, como el Sistema de Alertamiento Temprano, con la función de responder a efectos previsibles de eventos ciclónicos.

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