Salud

En México, las políticas públicas en materia de salud tienen su antecedente en el Porfiriato (1876-1911), cuando el gobierno federal centralizó las funciones de este rubro a través del Consejo Superior de Salud, dependiente del Ministerio del Interior, e implementó una serie de políticas y programas dirigidos a las zonas urbanas del país.[1] Más tarde, en 1891, el Congreso federal inició la legislación de salud e higiene con la aprobación del Código Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos.

Pero fue hasta 1934, durante el cardenismo, cuando se sentaron las bases institucionales del actual sistema de salud. En estos años se crearon diversas instituciones de dicho sistema, tales como la Secretaría de la Asistencia Pública y los servicios médicos rurales cooperativos, y se elaboraron los primeros proyectos para la Ley de Seguridad Social. Asimismo, se aprobó un presupuesto creciente para los proyectos de salubridad pública.[2]

La expansión del sistema de salud y el fortalecimiento de las normas jurídicas en la materia tienen que ver con dos factores. En primer lugar, explica James Wilkie, era necesario combatir las condiciones de insalubridad en las que vivía la mayoría de la población en el país.[3] En segundo lugar, la creación de un sistema institucional de salud también respondió a la lógica de legitimación que caracterizó al sistema político mexicano de los años cuarenta y cincuenta.[4]

La creación de instituciones del sistema de salud, iniciada por Lázaro Cárdenas, continuó durante las administraciones posteriores. En 1943, durante la presidencia de Manuel Ávila Camacho, se fundaron la Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA) y el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Estas instituciones serían la base de dos modelos paralelos de atención a la salud: el de la Secretaría orientado a la población en general y el del IMSS destinado a los trabajadores que tienen una relación laboral formal. Así, el Estado cumpliría su compromiso de proveer servicios básicos de salud a la mayoría de la población, pero al mismo tiempo se fue organizando y conformando un sistema cuya dinámica se centró en brindar atención a determinados grupos organizados a cambio de apoyo político.[5] El crecimiento de las instituciones para el bienestar social del Estado mexicano fue acelerado pero insuficiente de 1950 a 1980. El acceso a los servicios de salud se volvió cada vez más selectivo y diferenciado en la práctica. La administración de los servicios crecientemente gremial, dirigida y orientada por los servidores públicos adquirió características o matices burocráticos, autoritarios o clientelares.[6]

La intervención estatal en materia de salud atendería primero a los grupos políticamente organizados y aquellos que contribuirían con su fuerza de trabajo a la industrialización y el crecimiento económico. Este corporativismo ha definido históricamente el marco político-institucional bajo el cual se han formulado determinadas políticas de salud y se han establecido algunas de las principales instituciones públicas en este campo, como es el caso del IMSS.

Desde sus inicios, el desarrollo de la Secretaría de Salud experimentó logros y contratiempos. Entre 1943 y 1946 se crearon, entre otros, el Hospital Infantil de México, el Instituto Nacional de Cardiología y el Hospital de las Enfermedades de la Nutrición, otorgándoles apoyo legal y financiero, e incluso cierta autonomía frente al Estado. Se impulsó a los centros de investigación, aunque los fondos del patrimonio de la SSA eran administrados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien transfirió ciertas partidas a otras secretarías.[7]

Con las medidas de austeridad adoptadas durante el sexenio de Ruiz Cortines a finales de los años sesenta, el crecimiento del sistema de salud en su conjunto vio interrumpida su expansión. La inversión en infraestructura disminuyó drásticamente tanto en las instituciones de seguridad social como en la Secretaría de Salud. El Estado tuvo que buscar nuevos mecanismos y menos costosos para atender la demanda de servicios de salud. Además, se enfrentó a una creciente clase media que demandaba mayor participación política, pues no gozaba de los mismos servicios privilegiados que se ofrecían a otros grupos. Ruiz Cortines tuvo cierto interés por los niños víctimas del abandono y la desnutrición, por lo que implementó las jornadas en Pro de la Niñez y el Congreso Nacional de Protección a la Infancia[8]

A finales de la década de 1950 y principios de los 60, se llevaron a cabo campañas contra enfermedades como la viruela y la fiebre amarilla. La Secretaría de Salubridad y Asistencia entregó 17 grandes centros de Salud urbanos y 339 rurales. López Mateos transformó la Dirección de Pensiones Civiles y Retiro en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores (ISSSTE) lo que permitió mayor cobertura a la población trabajadora al servicio del aparato gubernamental.[9]

De acuerdo con Zorrilla, durante el gobierno de Gustavo Díaz Ordaz, no se dio gran importancia a la salud para la población mexicana, simplemente siguió el curso ya trazado en sexenios anteriores; y de hecho, redujo a 3.8% la inversión pública federal que se destinaba a este sector.[10]

Ante la imposibilidad económica de seguir expandiendo la seguridad social a otros grupos de la población, en 1973 fue reformada la Ley del Seguro Social que daría cabida, a través de regímenes especiales, a grupos sociales excluidos. En octubre de 1972, Luis Echeverría lanzó la iniciativa de fundamentar un nuevo Plan de Salud para el país. En 1973, esa iniciativa originó la Primera Convención Nacional de Salud y con ella la unidad de principios, propósitos y objetivos para ser alcanzados en el próximo decenio en materia de salud pública.[11]

En la década de los ochenta, la reforma del sistema de salud fue una respuesta a la crisis económica cuando se propuso por primera vez, integrar las diversas instituciones en un Sistema Nacional de Salud. Sus bases políticas e ideológicas fueron elevadas a rango constitucional mediante la modificación del artículo 4° que estableció el derecho a la protección de la salud, en 1983.[12] En 1984, se implementa la Ley General de Salud, durante la administración del presidente Miguel de la Madrid Hurtado. El nuevo ordenamiento contiene los fundamentos del Sistema Nacional de Salud, define las bases y modalidades de acceso a los servicios correspondientes y fija los lineamientos de acción para los programas de salud.

El Sistema Nacional de Salud durante el gobierno de Miguel de la Madrid se caracterizó por una importante participación estatal en la provisión directa de servicios a través de una gran variedad de instituciones smiautónomas desarticuladas. Durante el sexenio del presidente Carlos Salinas de Gortari, se inicia la estrategia de consolidación del Sistema Nacional de Salud a través de la coordinación funcional de sus instituciones, las cuales tenían que evitar la duplicidad de funciones e incrementar la participación de los sistemas locales y de la propia comunidad en materia de salud.[13]

El Primer Programa Nacional de Salud, tiene sus orígenes en el sexenio de Miguel de la Madrid, el cual se deriva del Plan Nacional de Desarrollo. Los sexenios siguientes (Salinista y Zedillista) también contaron con la elaboración de su respectivo Programa Nacional de Salud. Entre los objetivos similares para los programas nacionales de salud de cada sexenio se encuentran:

1) Sumar esfuerzos interinstitucionales para el desarrollo conjunto de programas que generen mejores resultados, en términos de cobertura y oportunidad.

Durante las dos últimas décadas del siglo XX el Gobierno Federal puso en marcha las siguientes políticas para modificar al sector salud:

1) La descentralización administrativa de los ochenta implicó la transferencia de recursos, bienes e inmuebles, y plazas laborales a las entidades federativas manteniendo a la Secretaría de Salud como cabeza de sector. La finalidad de la descentralización es que las entidades federativas decidan sobre los recursos federales que reciben, siempre y cuando cumplan con un nivel mínimo de acciones de salud determinadas a nivel federal en el Paquete Básico de Servicios de Salud que se proporciona a la población abierta.[14]

2) Reducir la desigualdad entre las entidades federativas respecto a la disponibilidad de los servicios de salud.

4) Distribuir de manera equitativa el gasto federal en salud entre las entidades federativas.

Estas políticas condujeron a reformar la Ley General de Salud (LGS) en abril de 2003, para crear el Sistema de Protección Social en Salud (SPSS).[16]

[1] John Eric, Paul H. Stuart, Encyclopaedia of Social Welfare History in North America, Sage, Estados Unidos, 2005, 184-185.

[2] Los gastos ejercidos llegaron hasta 5.8 pesos per capita en 1940, o sea el doble de los gastos en 1936..

[3] Los estudios de Pani, “La Higiene en México”, y de Beteta y Simpson ,“Mendicidad en México”, señalaron la necesidad de programas e instituciones de salubridad en México, ya que existían altos niveles de mortalidad y muy malas condiciones de salubridad entre los mendigos.

[4] Wilkie James, La Revolución Mexicana (1910-1976): Gasto federal y cambio social, Fondo de Cultura Económica, 1967, 198.

[5] Idem, 199

[6] Arturo Warman, La política social en México, 1989-1994, Fondo de Cultura Económica, México, 1994, 12,13.

[7] Santiago Zorrilla Arena, 50 años de Política Social en México, Limusa , 1988, 105

[8] Ibid, p. 150

[9] Ibid, p. 166

[10] Ibid p. 189

[11] Ibid p. 210

[12] José Luis Bobadilla, “Investigación sobre la determinación de prioridades en materia de salud: el caso de los países de ingresos medianos y bajos”, Capítulo 11 en Observatorio de la Salud: Necesidades, Servicios, Políticas, Centro de Economía y Salud (CES). Fundación Mexicana para la Salud (FUNSALUD), México, 1994.

[13] Jesús Kumate, “Balance sectorial de salud: Cinco años de gobierno”, en Arturo Warman, La política social en México, 1989-1994, FCE, México, 1994, 156.

[14] “En 1995 el gobierno federal decidió retomar el proceso de descentralización (iniciado en 1983). El Programa de Reforma del Sector Salud 1995-2000 incluye a la descentralización como uno de sus principales lineamientos, cuyo fin es incrementar la eficiencia de la atención a la población abierta”. Carlos Moreno Jaimes, La descentralización del gasto en salud en México: una revisión de sus criterios de asignación, México, en http://www.transparencia.org.mx/docs/descentralizacion_salud.pdf

[15] Secretaría de Salud, Programa Nacional de Salud, 2001-2006.

[16] Aprobado en lo general, en la Cámara de Diputados con 305 votos en pro, 115 en contra y 4 abstenciones, el martes 29 de abril de 2003. Devuelta a la Cámara de Senadores para los efectos de lo dispuesto en el artículo 72, inciso e) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Aprobado en la Cámara de Senadores con 88 votos en pro y 6 en contra, el miércoles 30 de abril de 2003. Publicado en el Diario Oficial de la Federación, el jueves 15 de mayo de 2003.

[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Antecedentes", en Salud [Actualización: 19 de junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/