Asuntos Indígenas
Políticas y gestión gubernamental de la administración vigente
La política pública más representativa del sexenio actual en materia indígena está plasmada en el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2001-2006. Estado-pueblos indígenas-sociedad. Una nueva relación (PNDPI), inscrito en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.
En todos los programas que se describen en el Programa Nacional se plasma la intención de respetar la diversidad, la pluriculturalidad, el combate a la pobreza, la inclusión de las mujeres como agentes de cambio, entre otros elementos de la diferencia, pero en las aplicaciones concretas no es visible debido a una serie de factores que imposibilitan su aplicación. Solamente voy a citar un ejemplo que ilustra lo sostenido arriba aunque son muchos los que pudieran citarse: la relación entre el Estado y los diferentes pueblos indígenas no ha dejado de ser vertical y jerárquica. Un ejemplo claro de ello es la manera en que se dirigen los funcionarios a los diferentes grupos indígenas en los discursos oficiales. Basta con citar una frase que aparece en la página oficial de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) “Regaña Xóchitl Gálvez a indígenas sonorenses” por el consumo de alcohol.[1] Este, que podría pasar como una anécdota, es un mensaje claro del modo en que el gobierno federal establece la relación con los pueblos indígenas.
Al tiempo que los hechos reflejan actitudes paternalistas y alejadas de las demandas de los pueblos indígenas, el PNDPI señala que busca la transversalidad. Es decir que todas las dependencias del Estado atiendan a las diferentes demandas de la población indígena. A partir de la entrada en vigor de la llamada Ley indígena y la presentación de diversas iniciativas para reformular varios artículos de la Constitución mexicana, que serán analizados en un apartado posterior, la política indígena dejó de entenderse como un tema particular que debe atenderse únicamente desde el INI. Como se podrá contemplar en los diversos programas propuestos en el PNDPI, hay un proyecto para atender desde cada secretaría las demandas concretas de las poblaciones indígenas.
Así, por ejemplo, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) tiene la instrucción de diseñar un programa concreto para las comunidades indígenas teniendo en cuenta la opinión de las mismas y “con la finalidad de evitar políticas ambientales inadecuadas que afectan sus formas tradicionales de acceso, manejos y aprovechamiento de los recursos naturales”.[2]
El PNDPI plantea el diálogo intercultural, que se traduce en la necesidad de consultar a los pueblos indígenas respecto a los programas gubernamentales. Los dos primeros objetivos suponen una manera diferente de ver la política hacia las comunidades indígenas, por ello se plantea también la transformación de las instituciones con nuevas estructuras y funciones que respondan a la legislación en vigencia. La aplicación de estas propuestas será analizada en el apartado Seguimiento y resultados de las prácticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente.
La reforma constitucional y la transformación institucional han tenido repercusiones en las zonas indígenas que se analizarán con detalle en un apartado posterior sobre seguimiento. Puede adelantarse, con un fin meramente enunciativo, que la desarticulación del INI ha traído como consecuencia una mirada homogeneizadora sobre la población indígena, es decir que no permite situarse en una postura de la diversidad.
Un ejemplo concreto de ello es el programa Oportunidades, que si bien no aparece en el PNDPI, tiene una influencia muy importante en las regiones indígenas y es al que se le asigna la mayor parte del presupuesto destinado a la CDI. Se trata de un programa que pretende ser integral y contempla las áreas de alimentación, educación y salud; su principal función supone reducir la población cuya situación socioeconómica se encuentra por debajo de la línea de pobreza. No se pretende aquí delimitar las funciones del programa, ni evaluarlo, simplemente señalar que el diseño del mismo ha sido igual para todas las regiones y que se aplica de manera idéntica en cada una de las zonas marginales del país (sean de población indígena o no), lo cual deja muy poco margen para la aplicación de los postulados sobre la diversidad y la participación de la ciudadanía en el diseño e implementación de las política.[3]
Otra característica de los programas como éste es que son “‘focalizados’ o dirigidos a grupos o individuos específicos en posición desventajosa. Muchos de los programas dirigidos favorecen el consumo inmediato pero no inciden en la producción ni en la formación de capital”.[4] En el siguiente cuadro se puede observar que, en términos generales, la mayor parte de los programas están diseñados de esta manera, con sus particularidades evidentes.[5]
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Política |
Descripción |
Objetivos |
Estrategia |
Institución |
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Programa Intersectorial de Atención a Mujeres Indígenas |
Acción organizada de las mujeres indígenas |
Atención a la población y a las organizaciones de mujeres indígenas. Atención y respuesta a las demandas y propuestas de los grupos de mujeres indígenas.
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Enfoque de trabajo basado en los ejes de la multiculturalidad, la sustentabilidad y el género. Seguimiento de los programas dirigidos a población indígena femenina. |
Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas |
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Programa Interinstitucional de Atención a Jornaleros Agrícolas |
Programa para el fomento de los derechos fundamentales y alternativas que les permitan lograr un adecuado desarrollo personal, familiar y comunitario. |
Mejorar condiciones laborales de la población agrícola. Generar las condiciones para que niñas y niños, hijos de familias jornaleras agrícolas tengan opciones para evitar su trabajo en los campos agrícolas. Mejorar las condiciones del tránsito migratorio. Acceso real a los servicios de salud y seguridad social. Vivienda con servicios básicos, y que protejan su entorno natural. Educación, de acuerdo con sus características y necesidades diversas. |
Impulso al reconocimiento y cumplimiento de sus derechos laborales, apoyo de sus capacidades productivas en sus lugares de origen. Diseño y operación de un esquema de atención que considere las necesidades de la población en las regiones de origen y los tiempos de permanencia en las zonas de atracción.
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SEDESOL, SEP, STPS, SSA, IMSS, CDI, CONAFE, DIF, PROFEDET, ORDPI |
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Programa de Servicios Básicos para Comunidades Indígenas en Zonas Remotas |
Servicios básicos en las comunidades indígenas para enfrentar el rezago social |
Dotar a las localidades indígenas del país de servicios: electricidad, agua potable entubada, salud, educación, comunicación, entretenimiento. Fomento y desarrollo de actividades productivas. |
Se atenderá a localidades con más de 40 % de hablantes de lengua indígena, sin agua entubada, sin electricidad, con más de 100 y menos de 2500 habitantes. |
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Desarrollo regional en el marco del Plan Puebla-Panamá |
Desarrollo de la región sur-sureste. Corregir y revertir las tendencias de deterioro |
Nuevas políticas públicas de desarrollo humano. Lucha contra la pobreza y promoción de desarrollo productivos. Inversión en infraestructura. |
Participación social de todos los actores y órdenes de gobierno de la región, en la definición de objetivos y metas de desarrollo. Consulta a las comunidades indígenas. Crear condiciones que incrementen inversión en la región. Fortalecer los fondos federales que apoyen a los indígenas. Desarrollar cultura de protección al ambiente y recursos naturales. |
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Programa de Investigación, Información y Documentación |
Análisis de la problemática que afronta el desarrollo indígena para el diseño de programas. Sistema de evaluación y seguimiento de la acción transversal de las instituciones. Investigación y difusión de formas de expresión cultural diversas. |
Proporcionar información especializada a los pueblos indígenas para promover su inclusión activa e informada en la toma de decisiones. Elaborar y difundir los indicadores del desarrollo social y económico de los pueblos indígenas.
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Sistema de evaluación y seguimiento de la acción transversal con la finalidad de medir el impacto de los programas y proyectos institucionales. Difundir y promover la cultura indígena a través del Centro de Investigación, Información y Documentación de los Pueblos Indígenas de México, de los Centros Regionales de Información y Documentación y de los Fondos para la Cultura Indígena. |
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Programa para los Pueblos Indígenas |
Desarrollo sustentable para los pueblos indígenas: política ambiental alternativa con la participación de las comunidades. |
Mejorar la calidad de vida de los indígenas a través del manejo, conservación y aprovechamiento sustentable de sus recursos naturales y de la biodiversidad. Promover la utilización tecnologías apropiadas, incluidas las tradicionales. Impulsar el reconocimiento y divulgación del aprovechamiento tradicional del medio ambiente entre pueblos indígenas |
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Programa de Capacitación y Formación de Cuadros Indígenas |
Formación de cuadros indígenas para su desarrollo, con una participación consciente para ser corresponsables de la instrumentación de la política social en sus regiones. |
Desarrollar las competencias de individuos, comunidades, organizaciones y pueblos indígenas que promueven su participación en iniciativas y proyectos. |
Diseñar modelos de educación no formal. Capacitar y formar liderazgos indígenas. Propuestas metodológicas de capacitación y formación en la especificidad indígena. Equidad, con la atención a las mujeres a partir de introducir el enfoque de género en cada una de las acciones de formación y capacitación. |
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Programa Nacional de Educación 2001-2006 |
Educación intercultural bilingüe con equidad y justicia. |
Mejorar la calidad educativa en las poblaciones indígenas. Alcanzar los objetivos nacionales de educación básica, bilingüismo oral y escrito, conocimiento y valoración de la cultura propia. Equidad de acceso, permanencia y terminación de los estudios. |
Desarrollo de un modelo pedagógico de atención intercultural bilingüe. Desarrollo de instituciones de educación media y superior con perspectiva intercultural, vinculación eficaz con el entorno económico y cultural. Escuelas con atención especial a estudiantes indígenas. |
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Programa Nacional de Comunicación Indígena |
Comunicación integral para los pueblos indígenas. Se fortalece y amplía el Sistema de Radiodifusoras Culturales Indigenistas, consolidar Centros Regionales de Video Indígena, difusión de la temática indígena en la televisión comercial. |
Generar una plataforma de comunicación integral para los pueblos indígenas e intercambio entre comunidades indígenas y la sociedad. Acciones de comunicación que promuevan la defensa de los derechos, el desarrollo integral y la participación social de los pueblos indígenas. Acceso de los pueblos indígenas a espacios en los medios de información existentes, y operar y desarrollar sus propios medios de comunicación. |
Uso de medios impresos, electrónicos y digitales (publicaciones, radio, televisión, video, informática, tecnología satelital) |
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Programa Sectorial de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 2001-2006 y Procampo |
Reordenamiento de los programas de desarrollo rural para optimizar la operación y el ejercicio de los recursos públicos a favor de la población rural desfavorecida. |
Mejorar el acceso a los recursos públicos. Desarrollar capacidades de mejora en la población indígena. Apoyar la inversión rural. Generar alternativas de empleo e ingreso y reconversión productiva que permita su integración a las cadenas productivas. Fortalecer empresas rurales para promover formas de organización económica de las unidades productivas indígenas con la finalidad de integrarlas al mercado y permitirles incrementar su participación en el desarrollo integral. |
Provisión de conocimientos útiles a través de la oferta de servicios de captación, asistencia técnica y consultoría. Incentivos económicos para la capitalización de las unidades de producción rural.
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Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006 |
Mejora la calidad de vida de los pueblos indígenas |
Fomentar la construcción de vivienda rural que considere la capacidad de pago, la utilización de materiales locales y regionales de construcción, la tipología de la vivienda de la zona y la introducción de servicios públicos
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Programas de mejoramiento de vivienda (pisos, techos, paredes, letrinas y servicios). Apoyo técnico para la autoconstrucción. Incremento en el número y monto de créditos destinados a los servicios básicos de la vivienda rural. |
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Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 |
Desarrollo con equidad y respeto para los pueblos indígenas con enfoque integral: mejoramiento productivo y desarrollo social |
Combatir la pobreza y la marginación a través del desarrollo microrregional. Preservar y fomentar la identidad cultural de los pueblos indígenas. Impulsar la conservación, difusión y fortalecimiento de las culturas indígenas. Vincular las estrategias de desarrollo local a las características e identidad de los pueblos indígenas. |
Financiamiento de proyectos productivos viables. Ampliación de educación bilingüe y bicultural. Ampliar la cobertura, calidad y eficiencia de los servicios de salud en zonas indígenas. Procuración de la justicia en poblaciones indígenas
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Programa de Desarrollo Empresarial 2001-2006 |
Eje que articula el conjunto de políticas, estrategias, acciones e instrumentos de corto, mediano y largo plazos que apoyan a las empresas y a los emprendedores. |
Desarrollar a las regiones y sectores productivos. Reconstituir y desarrollar cadenas productivas para fortalecer el mercado interno. |
Competitividad sistémica. Desarrollo regional. Desarrollo sustentable. Inclusión. |
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Programa Fondos Regionales para el desarrollo de los pueblos indígenas |
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Incrementar la infraestructura productiva, el capital de trabajo indígenas. Planeación del desarrollo regional integral, con enfoque participativo y sustentable a largo plazo. Promover la igualdad de oportunidades y combatir la segregación. |
Apoyo financiero a proyectos productivos viables de las comunidades, grupos y organizaciones indígenas. Paquetes integrales y diferenciados de atención social. Impulsar la participación y organización social para el desarrollo y promoción de las capacidades comunitarias. Incorporar el enfoque de género a los programas. |
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Programa de Procuración de Justicia |
Apoyo al ejercicio pleno de los derechos indígenas. Acciones a favor de la seguridad jurídica de os individuos, comunidades y pueblos indígenas. |
Fortalecer los mecanismos de atención a las demandas de justicia. Respecto al ejercicio del derecho a la diferencia cultural. |
Prestación de servicios de asesoría, defensoría y acompañamiento. Impulsar la participación social en la toma de decisiones y gestión hacia la vigilancia en la correcta aplicación de leyes. Acciones de traducción, gestoría, defensoría, conciliación agraria. Protección de territorios, tierras y recursos naturales de los pueblos indígenas. Promover la realización de estudios teóricos y socioantropológicos, encaminados a proponer mecanismos de atención para la solución de asuntos administrativos, legislativos y jurisdiccionales. |
Principales instituciones creadas 2001-2006
Con el fin de volver operativa la llamada Ley indígena aprobada en el 2001, que se analizará posteriormente, el INI se transformó en la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI). La creación de este nuevo organismo lleva la instrucción de “asesorar, capacitar e informar, así como para crear canales de atención y comunicación que conviertan a los pueblos indígenas en verdaderos interlocutores de la acción gubernamental y de la sociedad en general”.[6]
Uno de los modos en que pretende operar la CDI es a través de la consulta a los pueblos indígenas para reestructurar los programas y sus modos de operar, y para propiciar “las transformaciones necesarias de las instituciones federales”.[7] La primera acción que se llevó a cabo fue “una evaluación crítica del indigenismo, a partir de la cual se diseñará la nueva institución con el aporte interinstitucional y de las organizaciones sociales, y con base en la consulta a las comunidades y organizaciones indígenas”.[8] Si bien se llevaron a cabo las consultas y evaluaciones pertinentes, el organismo encargado de asuntos indígenas ha perdido fuerza e importancia dado que dejó de ser el organismo que opera los programas directamente para pasar a ser un organismo regulador; por lo tanto resulta difícil para la CDI coordinar las acciones de la diferentes secretarías en materia indígena.
También se creó la Coordinación General de Educación Intercultural Bilingüe cuyo objetivo principal es “asegurar que todos los mexicanos, especialmente los niños indígenas en edad escolar, estén incluidos en el proceso educativo y que, a su vez, promueva la reconstrucción del tejido social”.[9] Asimismo, se ha propuesto “impulsar el intercambio cultural en la educación, combatir la discriminación y desarrollar modelos educativos adecuados a la realidad pluricultural de la nación mexicana”.[10] Se busca que la educación sea bilingüe e intercultural en todo el país. El tema de la educación en México es uno de mucha complejidad. El objetivo de los diferentes gobiernos a lo largo de la historia del país ha sido siempre el de acabar con el analfabetismo y hasta la fecha no se ha logrado. Se puede decir que se ha logrado un mayor número de personas inscritas en las instituciones educativas y que se ha elevado el grado de estudios de la población, pero esto no es un indicador de que la educación haya mejorado y que el analfabetismo haya sido superado.
El Instituto Nacional de las Lenguas Indígenas tiene la función de estudiar y fomentar las lenguas indígenas, difundirlas y promover su uso. El instituto tiene como objetivo generar conocimiento específico al respecto para el impulso de “políticas y programas para el fomento de las lenguas indígenas y del multilingüismo”.[11]
Este apartado da un panorama general de la situación de la gestión y las políticas indígenas en términos formales y como lo plasman los diferentes organismos encargados de atender a este sector de la población. Sin embargo, para tener una visión respecto a las consecuencias de los cambios de la política indígena actual, éstas se presentará un seguimiento de se desempeño de acuerdo con el impacto que han tenido en la sociedad y con el cumplimiento de sus metas en un apartado posterior.
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[1] Consulta en línea: www.cdi.gob.mx/index.php?id_seccion2 (marzo 3, 2006).
[2] Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2001-2006. Estado-pueblos indígenas-sociedad. Hacia una nueva relación, Presidencia de la República/INI/SEDESOL, México 2002, 122.
[3] Diversos estudios de distintas instituciones del país han demostrado la inviabilidad del Programa Oportunidades, su fracaso en la comprensión de las estructuras locales de organización, distribución del poder, cosmovisión, etc. Además, muestran también que se trata de paliativos a la pobreza y no de recursos que se inviertan en proyectos productivos. Algunos textos que pueden ser consultados: Paola Sesia, “’Aquí la Progresa está muy dura’. Estado negociación e identidad entre familias indígenas rurales”, Desacatos, núm. 14, CIESAS, 2000; Julio Boltvinik y Enrique Hernández Laos, Pobreza y distribución del ingreso en México, Siglo XXI editores, México, 2001; Carlos E. Barba Solano y Fernando Pozos Ponce, “La calidad del empleo regional: ¿un mecanismo para superar la pobreza?”, Papeles de Población, núm. 38, Universidad Autónoma del Estado de México, México, octubre-noviembre, 2006 consulta en línea: http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/112/11203806.pdf (enero 18 2006).
[4] PNDPI, Op. cit., 106-138.
[5] Ibid., 284.
[6] Ibid., 116
[7] Ibid.
[8] Ibid.
[9] Ibid.
[10] Ibid., 116-117
[11] Ibid., 117
[12] Ibid., 118
[13] Ibid., 117-118
[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente", en Asuntos Indígenas [Actualización: 28 de abril de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/