Federalismo

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Políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente

Políticas públicas, programas, organismos, instituciones e instrumentos vigentes relacionados con el tema:

Uno de los principales frutos del auge en los procesos de descentralización y fortalecimiento del federalismo en México es el Programa Especial para un Auténtico Federalismo, producto del trabajo realizado en 27 foros regionales y nacionales. La primera recomendación que resultó de dichos eventos fue la construcción de una estrategia coherente, que abarcara la relación intergubernamental entre los estados y los municipios. La segunda propuesta en importancia fue la creación de una infraestructura jurídica y operativa para agilizar los procesos de descentralización.

Sobre la base de las consultas realizadas, se preparó un modelo que presentara las acciones a realizar por una instancia federal, responsable de formular, conducir y evaluar las acciones y políticas de toda la administración pública federal en materia de federalismo, descentralización y desarrollo municipal. Esto antes no existía; lo que había era una institución que funcionaba en la Secretaría de Gobernación y se ocupaba del desarrollo de los municipios: el Centro Nacional de Desarrollo Municipal (CEDEMUN). Cuando asumió la presidencia en el año 2000, Vicente Fox promovió la creación de este centro nacional que hoy se conoce como el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED). En tal sentido, el tema del federalismo se convirtió en parte central de la agenda presidencial.[1]

El Programa Especial para un Auténtico Federalismo ofrece una perspectiva integral de las políticas federalistas y sienta las bases para hacer del federalismo una política de Estado.  Al respecto, durante la creación del INAFED se desarrolló un modelo estratégico que contiene cuatro elementos fundamentales o polos complementarios de acción que permiten una propuesta integral de federalismo.

El primer polo corresponde a la descentralización política e implica una redistribución del poder público entre los distintos órdenes de gobierno. El segundo polo está representado por los mecanismos para fomentar el fortalecimiento de los gobiernos locales. El tercer polo se refiere a la construcción de relaciones intergubernamentales auténticamente federalistas e implica crear mecanismos de comunicación entre niveles de gobierno. Finalmente, el cuarto polo se refiere al fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana y rendición de cuentas.[2]

Asimismo, en el INAFED se desarrolló una metodología basada en una estrategia de mínimos municipales. El objetivo de esta metodología es impulsar las prácticas mínimas indispensables que todo municipio debe realizar (desarrollo institucional para un buen gobierno, desarrollo económico sostenible, desarrollo social incluyente y desarrollo ambiental sustentable).

Para el diseño de esta metodología se retomaron los planteamientos de la Agenda Local 21 de la Organización de Naciones Unidas. El método se basa en el supuesto de que es posible calificar el desempeño de los municipios en torno a la calidad local. El círculo verde indica resultados positivos de los municipios en el desarrollo de la calidad local. Un círculo amarillo representa las prácticas municipales que están por debajo de lo aceptable y un círculo rojo representa las prácticas municipales inaceptables. En función de esto, se creó un sistema de 39 indicadores para la metodología de autodiagnóstico que permite que cada municipio se ubique en cada una de las métricas de la herramienta y, de esta manera, apreciar el funcionamiento municipio por municipio.[3]

A continuación se presenta un cuadro resumen con los principales Programas Federales diseñados por el INAFED:

Cuadro 3.1 Programas federales diseñados por el INAFED

Cuadro 3.2

 Servicios de asesoría e información que ofrece el INAFED

Presupuesto e información financiera relacionados con el tema de Fortalecimiento del Federalismo:

Actualmente en México, los gobiernos locales reciben transferencias de la hacienda pública federal equivalentes a tres quintas partes de la Recaudación Federal Participable (RFP), concepto que incluye todos los ingresos tributarios del gobierno federal, más los derechos federales, excepto los extraordinarios y los adicionales por concepto de explotación de hidrocarburos. Las instancias de gobierno estatal y municipal reciben dos tipos de transferencias: las participaciones -transferencias no condicionadas- y  aportaciones -transferencias condicionadas-, que equivalen a cerca del ochenta por ciento del Gasto Federal Descentralizado. También reciben otras transferencias para mejorar algunos servicios públicos, destacando las relativas a los servicios de educación. De la misma manera, los estados y municipios reciben apoyos del Programa de Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF), estos últimos rubros en conjunto representan cerca del diez por ciento del Gasto Federal Descentralizado.

El federalismo fiscal en México tiene sus bases en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el cual ha tenido avances sustantivos, particularmente en el incremento de las transferencias condicionadas y no condicionadas. La fórmula de distribución de participaciones vigente surgió hace poco más de diez años, a iniciativa promovida de las propias entidades federativas y a partir de fórmulas elaboradas y aprobadas por la Cámara de Diputados.[4]

A continuación se presentan diversos cuadros esquemáticos con la evolución del Gasto Federal Descentralizado en México.

Cuadro 3.3

Gasto federal descentralizado a las entidades federativas y los municipios como proporción del Producto Interno Bruto y de la Recaudación Federal Participable

(Porcentajes)

1/  Porcentajes con base en la Recaudación Federal Participable autorizada por la Honorable Cámara de Diputados.

2/  La suma de los parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo de las cifras.

3/  De 1994 a 1997  se  refiere  únicamente  al  Ramo  25  Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos. 

      A partir de 1998 se incluye el Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios. Incluye aportaciones ISSSTE/FOVISSSTE.

Tomado del Anexo Estadístico  del Quinto Informe de Gobierno 2005                                   .

Cuadro 3.4

Gasto federal descentralizado a entidades federativas y municipios por fuente de origen

(Millones de pesos)

1/ Cifras del presupuesto autorizado por la Honorable Cámara de Diputados. 

2/ La suma de los parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo de las cifras. 

3/ En 1994 se excluyen los gastos por la administración financiera de las participaciones de ingresos federales.   

4/ Incluye aportaciones ISSSTE/FOVISSSTE.                                                                                                                        

Fuente: Anexo Estadístico  del Quinto Informe de Gobierno 2005  

Cuadro 3.5 Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal por entidad federativa “Ramo 28”

(millones de pesos)

Nota: Las sumas parciales pueden no coincidir debido al redondeo.

*Datos de enero a julio de 2005 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, SHCP, en http://www.shcp.gob.mx/index01.html

Fuente: Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal: http://www.inafed.gob.mx/wb2/INAFED/INAF_3_Finanzas_Publicas_Locales_y_Federalismo_Hac

Cuadro 3.6 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios (Ramo 33 consolidado)

(millones de pesos)

Nota: los totales pueden no coincidir debido a los redondeos.

*Datos de enero a julio de 2005 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, SHCP, en http://www.shcp.gob.mx/index01.html

Fuente: Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal, INAFED, en http://www.inafed.gob.mx/wb2/INAFED/INAF_3_Finanzas_Publicas_Locales_y_Federalismo_Hac

Cuadro 3.7 Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas PAFEF

(millones de pesos)

Nota: los totales pueden no coincidir debido a los redondeos.

*Datos de enero a julio de 2005 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, SHCP, en http://www.shcp.gob.mx/index01.html

Fuente: Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal, INAFED, en http://www.inafed.gob.mx/wb2/INAFED/INAF_3_Finanzas_Publicas_Locales_y_Federalismo_Hac

Análisis estadístico de las participaciones y las aportaciones federales

Como lo indica el cuadro 3.3, los recursos que la Federación ha descentralizado (asignado a estados y municipios) a través de las participaciones y aportaciones federales, de los convenios de descentralización y del Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas pasaron de 45.3 en 1994 a 61.2 en 2004 -como porcentajes de la Recaudación Federal Participable-, registrando un crecimiento real del 15.9% durante esta década. Una situación similar ocurrió con el crecimiento de estos recursos como porcentaje del Producto Interno Bruto, pasando de 5.6 en 1994 a un 7.9 en 2004; el crecimiento real del Gasto Federal Descentralizado como proporción del Producto Interno Bruto fue de 2.3 para la década señalada.

A pesar de los importantes logros en materia de descentralización de gasto durante el periodo 1994-2004, es importante matizar los resultados de esta política de descentralización, sobre todo porque existe una proporción muy importante de los recursos que la Federación asigna condicionadamente a los estados y municipios para atender los problemas estatales y municipales relacionados con la educación, salud e infraestructura.

Cuando el gasto descentralizado se analiza desagregadamente (recursos que los estados y municipios pueden ejercer discrecionalmente vía participaciones federales y los que llegan condicionados desde la Federación vía aportaciones federales), estas observaciones pueden modificarse. Para sustentar este argumento es necesario observar la evolución de la composición porcentual de las Participaciones Federales y de las Previsiones y Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios con relación al Gasto Federal Descentralizado.

De esta manera, podemos observar en el cuadro 3.3 que las participaciones federales como porcentaje del Gasto Federal Descentralizado pasaron de 51.6 en 1994 a 39.6 en 2004. Mientras tanto, las Previsiones y Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios como porcentaje del Gasto Federal Descentralizado pasaron de 36.1 en 1994 a 45.6 en 2004.

Lo anterior cobra importancia si recordamos que las participaciones federales que reciben los estados y municipios son ejercidos de manera libre (discrecionalmente) por los gobiernos estatales y municipales. Por el contrario, las aportaciones federales no se ejercen libremente, estos recursos están condicionados desde la Federación y en su gran mayoría deben atender problemas relacionados con la educación, salud e infraestructura estatal y municipal. (Cuadro 3.4)

De acuerdo con el cuadro 3.3, durante el periodo analizado, las participaciones federales presentaron un decremento de 12% en relación con el Gasto Federal Descentralizado, mientras que las aportaciones federales presentaron un incremento de 9.5% en relación con el Gasto Federal Descentralizado.

En otras palabras, los municipios, a pesar de haber incrementado sus recursos provenientes de la Federación, tienen ahora menos recursos que ejercer libremente. El análisis estadístico permitió inferir que el gasto descentralizado se ha incrementado desde 1994, sin embargo, cuando se desagregan las participaciones y las aportaciones federales, encontramos que los estados y municipios ejercen de manera condicionada todos los recursos que obtienen a través del ramo 33 y que representan casi la mitad del gasto descentralizado (Cuadros 3.5 y 3.6).

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente", en Federalismo [Actualización: 28 de marzo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/