Salud

Esta sección presenta el marco legal que enmarca las políticas públicas vigentes en materia de salud en nuestro país. Revisa los aspectos centrales del organismo rector internacional, la Organización Mundial de la Salud, de la Constitución mexicana, de la Ley General de Salud y del Plan Nacional de Salud, del cual se desprenden los programas más representativos para llevar la protección de la salud a toda la población.

Desde sus inicios la Organización Mundial de la Salud manifestó que la salud es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano sin distinción de raza, religión, ideología política o condición económica o social. Asimismo, en 1948, la Organización de las Naciones Unidas, en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, estableció en su artículo 25 que todas las personas tienen derecho a un nivel de vida adecuado que les asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar.[1] Ambas organizaciones mundiales sentaron los precedentes para que los países implementaran una serie de instrumentos y políticas que condujeran a que los individuos de las naciones gozaran de los beneficios de la salud.

En México, si bien la Constitución de 1917 consagró las garantías individuales, fue hasta 1983 cuando se incorporó en el artículo 4º el derecho a la protección de la salud y cuando el Estado asumió su papel regulador de este derecho social.[2] Además, el segundo párrafo del Art. 77 bis de la Ley General de Salud señala que este derecho es el mecanismo por el cual el Estado garantizará el acceso efectivo, oportuno, de calidad y sin desembolso, el acceso a los servicios de atención médica y hospitalaria a la población de bajos ingresos.[3]

La Ley establece funciones generales y específicas para garantizar el derecho a la protección de la salud. Como funciones generales se encuentran ser el medio por el cual el gobierno adopta las medidas necesarias para responder al progreso de la ciencia y la tecnología, así como garantizar la equidad en la prestación de los servicios. Como funciones específicas están el combate a toda conducta perjudicial para la salud, la ejecución de programas y servicios para fomentarla, la asignación de los recursos, sistematizar la participación de la sociedad, la vigilancia de la calidad de la atención y de los productos para uso y consumo humano.[4]

Los servicios de salud se definen como todas aquellas acciones realizadas en beneficio del individuo y de la sociedad en general, dirigidas a proteger, promover y restaurar la salud de la persona y de la colectividad. Los servicios de salud se clasifican en tres tipos: de atención médica, de salud pública y de asistencia social.[5]

El Artículo 4º de la Ley General de Salud también identifica a las autoridades sanitarias: el Presidente de la República, el Consejo de Salubridad General, la Secretaría de Salud y los gobiernos de las entidades federativas. El Consejo de Salubridad General (CSG) está integrado por el Secretario de Salud y los presidentes de la Academia Nacional de Medicina y de la Academia Mexicana de Cirugía. La competencia del CSG se circunscribe a la asesoría y opinión del más alto nivel en la ejecución de la política pública en materia de salud, mientras que a la Secretaría de Salud le corresponde la coordinación del Sistema Nacional de Salud.[6]

En el artículo 5º de la Ley General de Salud, se establece que “el Sistema Nacional de Salud está constituido por las dependencias y entidades de la Administración Pública, tanto federal como local, y las personas físicas y morales de los sectores social y privado, que presten servicios de salud, así como por los mecanismos de coordinación de acciones, y tiene por objeto dar cumplimiento al derecho a la protección de la salud.”[7]

En materia de políticas públicas, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2000-2006 enfatiza la importancia de la salud como punto esencial para la educación y el desarrollo de los mexicanos. Uno de los objetivos rectores del PND consiste en “Mejorar los niveles de educación y bienestar de los mexicanos”, el cual tiene como estrategia “Elevar los niveles de salud, garantizando el acceso a los servicios integrales de salud”. Dicha estrategia busca, como ya se mencionó, asegurar el acceso a los servicios de salud pero con calidad y trato digno y, al mismo tiempo, proteger la economía familiar de gastos excesivos. Asimismo, intenta lograr una participación responsable por parte de la población en el cuidado preventivo tanto en el plano individual, familiar y colectivo de la salud.

Actualmente en la Secretaría de Salud (SSA) se encuentra en marcha una reforma financiera fundamentada en el Decreto que reforma y adiciona la Ley General de Salud, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de mayo de 2003, y que conlleva la implantación gradual del Sistema de Protección Social en Salud (SPSS). Los objetivos de esta reforma son: corregir el bajo nivel de gasto general y la dependencia del gasto de bolsillo como fuente de financiamiento, eliminar la distribución inequitativa de recursos entre población asegurada y no asegurada, y entre las entidades federativas, y revertir la proporción decreciente del gasto de inversión y el desigual esfuerzo financiero de los estados.

Dicha Ley entró en vigor el 1º de enero de 2004. Esta reforma establece los lineamientos para incorporar, gradualmente, a todos los mexicanos que no son derechohabientes de alguna institución de seguridad social al Sistema de Protección Social en Salud, sin importar su situación social ni su condición laboral. La protección social en salud se describe como el mecanismo por el cual el Estado garantizará el acceso oportuno, de calidad, sin desembolso en el momento de utilización y sin discriminación a los servicios médico-quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios que satisfagan de manera integral las necesidades de salud, adscritos en el Catálogo de Servicios Esenciales de Salud.

Se espera que el SPSS y su “brazo operativo”, el Seguro Popular de Salud, propicie un círculo virtuoso que permita incrementar la inversión en salud hasta alcanzar los niveles promedio de los países de América Latina, modificar la composición de las fuentes de financiamiento, generar mayor equidad financiera entre instituciones a partir de la cuota social, producir mayor equidad geográfica y mayor transparencia en la asignación y el uso de los recursos, generar el compromiso de cada gobierno estatal con el financiamiento de servicios de salud para las familias afiliadas, y vincular la asignación de recursos por familia y el gasto en inversión con un Plan Maestro de infraestructura en salud.[8]

Ahora bien, del Plan Nacional de Desarrollo se deriva el Programa Nacional de Salud, el cual constituye un marco de referencia para la formación de los programas institucionales de mediano plazo de las entidades que conforman el sector salud. La siguiente sección describe las estrategias y líneas de acción del Plan Nacional de Salud, correspondiente al sexenio del presidente Vicente Fox.

La Secretaría de Salud, como autoridad sanitaria, tiene como objetivo contribuir al desarrollo de la población a través de la promoción de la salud como un objetivo social, y el acceso universal a servicios integrales y de alta calidad, en el marco de un financiamiento equitativo, transparente y eficiente de los recursos.[9] El principal instrumento para cumplir con estos objetivos es el Plan Nacional de Salud, cuyas metas son las siguientes:

5. Fortalecer el Sistema Nacional de Salud, en particular sus instituciones públicas.

De acuerdo con el Plan, estas metas se concretarán con la implantación de cinco estrategias sustantivas y cinco estrategias instrumentales. Las primeras están directamente relacionadas con los objetivos básicos del sistema, y las segundas influyen en estos objetivos a través del fortalecimiento del sistema de salud.

Algunos de los programas de la Secretaría de Salud se encuentran en el anexo 16 del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2006:

El Programa Comunidades Saludables se define como el conjunto de acciones destinadas a generar y fortalecer actitudes relacionadas con el auto-cuidado de la salud, a través de la acción coordinada de los sectores público, social y privado. Este programa busca estimular la participación activa de la población en la promoción y el fortalecimiento de una cultura de vida saludable a través de proyectos que reflejen en el nivel local los principios de promoción de la salud, orientados a fortalecer las habilidades y capacidades de los individuos, de tal forma que le permitan modificar las condiciones sociales, ambientales y económicas.[11]

Los apoyos a Proyectos del Programa de Comunidades saludables están dirigidos a todas las comunidades del país, tomando en cuenta que se apoyarán entre 143 y 572 proyectos, dependiendo de las propuestas recibidas, la disponibilidad de recursos y la magnitud de los proyectos.

Se busca que los proyectos beneficien, prioritariamente, a la población no asegurada, en comunidades rurales de 500 a 2500 habitantes cuyos perfiles epidemiológicos manifiesten rezagos en la atención de la salud, en particular de la mujer y los menores, y que presenten grados de alta y muy alta marginación.

De acuerdo con las autoridades, el Programa de Atención a Personas con Discapacidad es una estrategia de largo plazo que promoverá la prevención de la discapacidad, a través de la orientación y detección temprana de los procesos discapacitantes a nivel nacional. La población objetivo es abierta, es decir, aquella no amparada por los sistemas de seguridad social, con discapacidad en las modalidades neuromotora, visual, auditiva, de lenguaje o intelectual; así como en riesgo de padecer procesos discapacitantes por malformaciones congénitas, enfermedades transmisibles y crónicas, accidentes y otro tipo de lesiones.[12] Además, el Programa cuenta con un área de prevención, que busca atender a grupos de población aparentemente sana, pero con indicios o manifestaciones de enfermedades y lesiones que pueden generar discapacidad.

Los apoyos que recibe la población objetivo se brindan a través de servicios de consulta médica, sesiones de terapia y estudios de gabinete, así como ayudas funcionales en prótesis y órtesis a un costo mínimo a través de una cuota de recuperación. La cuota se define a partir de un estudio de trabajo social, mismo que en función del ingreso económico familiar y del número de integrantes de la familia, determina su monto de acuerdo a cuatro categorías: máxima (de cuatro salarios mínimos en adelante), media (de dos a tres salarios mínimos), mínima (de uno a dos salarios mínimos) o exención (menor de un salario mínimo), de acuerdo a la valoración socioeconómica, misma que se registra en el carnet de citas del usuario.[13] En promedio, una consulta médica tiene un costo de 29 pesos para personas con ingresos corrientes entre 1 y 2 salarios mínimos.

Este programa tiene como objetivo garantizar la protección y el desarrollo integral de las personas que, por alguna situación de vulnerabilidad social, se encuentran en riesgo, en situación de abandono o de maltrato. Promueve el acceso a los satisfactores básicos de desarrollo, al ejercicio pleno de los derechos y al acceso a una vida digna. La población objetivo la constituye la población compuesta por familias de comunidades en situación vulnerable; niñas y niños menores de seis años y en edad escolar; madres adolescentes; menores migrantes; menores trabajadores y en situación de riesgo; mujeres en edad adulta; ancianos en abandono y personas que por alguna razón se encuentran en desamparo temporal o expuestas a violencia familiar; así como familias de comunidades que viven expuestas a diversos riesgos por su condición de vulnerabilidad. La población objetivo asciende a un total de 982 mil 173 personas, de los cuales 947 mil 169 son niños y adolescentes.

Este programa es operado por el DIF, institución que otorga diversos apoyos como son: ayuda directa o en especie, asesoría sobre la operación de programas asistenciales, atención integral en albergues, asesoría para el desarrollo de capacidades a familias de comunidades marginadas, orientación jurídica y social, así como apoyos para la prevención de riesgos sociales en los menores.[14]

Este programa apareció por primera vez en el Proyecto de Presupuesto 2006, sustituyendo al Programa de Atención a Población con Vulnerabilidad Social; y se conforma de tres subprogramas:

a) Programa Integral de Asistencia Social Alimentaria. Su objetivo es contribuir a mejorar las condiciones nutricionales de los sujetos de asistencia, brindando los elementos educacionales formativos a la población asistida para mejorar sus condiciones de manera sostenible e involucrando a la sociedad de manera organizada.[15]

b) Programa Integral de Desarrollo Comunitario. Busca impulsar procesos de organización comunitaria y de participación social para generar capacidades de autogestión, así como instrumentar proyectos comunitarios que cubran las necesidades prioritarias de la población de las localidades rurales con altos y muy altos grados de marginación a través de la integración de grupos de desarrollo comunitario, con base en un proceso formativo-educativo.[16]

c) Programa de Asistencia Social y Jurídica a Familias. Proporciona servicios asistenciales a población vulnerable que presenta problemas jurídicos de índole familiar, con el propósito de que tengan acceso a la justicia en condiciones de igualdad.[17]

La Cruzada Nacional por la Calidad de los Servicios de Salud busca elevar la calidad de los servicios de salud y llevarla a niveles aceptables en todo el país que sean claramente percibidos por la población. Asimismo, procura promover un trato digno y adecuado para los enfermos y sus familiares a través de apoyos técnicos y financieros que incidan en la calidad de los servicios.

De acuerdo con las Reglas de Operación de la Cruzada Nacional por la Calidad de los Servicios de Salud, publicadas en el Diario Oficial de la Federación en 2002, los apoyos técnicos y financieros del programa se destinarán, preferentemente, a los siguientes tipos de proyectos y acciones:

Los montos de los apoyos para el desarrollo de los proyectos y acciones que promuevan las unidades prestadoras de los servicios de salud, y que tengan como finalidad el monitoreo de índices de calidad y su mejoramiento, la innovación, investigación y capacitación, tendrán como techo máximo de asignación $100,000.00 (cien mil pesos 00/100 M.N.) cada uno, y quedarán sujetos a los términos, importes y características que se indiquen en la convocatoria específica que emita la Secretaría de Salud.

Los recursos del programa deberán distribuirse preferentemente en a) inversión en equipo de cómputo o didáctico para el monitoreo de índices de calidad y tareas de capacitación respectivamente, mobiliario de apoyo al proyecto y materiales para su operación, b) capacitación a trabajadores o directivos, y c) mantenimiento de los espacios donde se prestan los servicios de salud.

El techo presupuestal máximo para la implementación del Premio de Calidad de la Secretaría de Salud y al apoyo de procesos de certificación en IS0 9000 es de 2.5 millones de pesos M.N. cada uno, quedando sujetos a las convocatorias respectivas. De acuerdo con las Reglas de Operación, en ningún caso podrán destinarse los recursos del programa a sobresueldos, pagos de tiempo extra o guardias en los servicios que presten los trabajadores o directivos.

El objetivo de este programa es elevar la calidad de vida de niñas y niños menores de 10 años por medio de acciones encaminadas a prevenir las enfermedades congénitas, infecciosas y evitables por vacunación, además de vigilar su crecimiento y desarrollo. La población objetivo son lactantes, preescolares de cero a cuatro años y escolares de cinco a nueve años. Por lo que se refiere a los adolescentes, se trata de mejorar la calidad de vida de la población de 10 a 19 años con acciones como prevención de adicciones, riesgos ambientales y enfermedades prevenibles por vacunación y aquellas de transmisión sexual, así como vigilancia nutricional, fomento del auto-cuidado y detección de deficiencias físicas y estados de ánimo depresivos[18]

Este programa busca, a través de la focalización de los subsidios, mejorar la educación, la salud, la alimentación, la nutrición y el ingreso de los hogares en condición de pobreza extrema en zonas rurales y urbanas con altos niveles de marginación. El componente salud del Programa OPORTUNIDADES opera bajo cuatro estrategias: 1) proporcionar de manera gratuita el Paquete Esencial (Básico) de Servicios de Salud; 2) prevenir la desnutrición de los niños desde la etapa de gestación mediante la entrega de suplementos alimenticios; 3) fomentar y mejorar el auto-cuidado de la salud de las familias y de la comunidad mediante la comunicación educativa en materia de salud, nutrición e higiene, y 4) reforzar la oferta de servicios de salud para satisfacer la demanda adicional.[19]

A partir del 2002 el gobierno federal, en coordinación con los gobiernos estatales, el Seguro Popular de Salud, que define como una pieza central de una estrategia integral de nueva política social.[20] El Seguro Popular es el brazo operativo del Sistema de Protección Social en Salud, y es un instrumento de transferencia de subsidios a través de un paquete de servicios médicos. Su objetivo es proteger a la población que no cuenta con seguridad social formal y que se encuentra en alto riesgo de empobrecimiento por gastos en salud. El programa busca reducir el gasto de bolsillo y fomentar la atención oportuna a la salud. Su financiamiento es fundamentalmente público, mediante subsidios, y se complementa con una contribución menor por parte de los asegurados, así como por recursos fiscales federales asignados en el presupuesto de egresos de la federación.

[1] Hector Fernández Varela Mejía y Gabriel E. Sotelo Monroy, “Derecho y Salud: Instituciones”, en Marcia Muñoz de Alba Medrano, Temas selectos de salud y derecho, UNAM, México 2002, 186.

[2] Idem. En su artículo 4º, la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos dice a la letra “Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución”.

[3] Ley General de Salud, DOF, 7 febrero 1984.

[4] Ley General de Salud, DOF, 7 febrero 1984.

[5] Artículo 24 de Ley General de Salud, DOF, 7 febrero 1984.

[6] Ley General de Salud, DOF, 7 febrero 1984.

[7] Idem

[8] Octavio Gómez Dantés, Mauricio Ortiz, “Seguro Popular de Salud, siete perspectivas,” en Salud Pública de México, 46:6, noviembre-diciembre, 2004, 587.

[9] Ley General de Salud, Artículo 4º y Artículo 7ª.

[10] Para mayor detalle véase http://evaluacion.salud.gob.mx/metas_pns/metas_pns.htm .

[11] Tomado de: http://www.e-local.gob.mx/work/resources/ProgramasFederales/FICHAS/FICHA%20153.doc

[12] http://www.dif.gob.mx/transparencia/operacion/Reg%20Oper%20Discapacidad%202002.pdf

[13] Acuerdo por el que el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) da a conocer las reglas de operación e indicadores de resultados del Programa de Atención a Personas con Discapacidad, 2002.

[14] Secretaría de Salud, Reglas de Operación Programa de Atención a Población en Desamparo, Diario oficial de la Federación, 2002.

http://www.dif.gob.mx/dif/interior/programasrglasestrategias/PublicacionDOF%20pobPresupuesto%202005_modif%20Reg%20Op.pdf

[15] http://www.dif.gob.mx/grupos/familia/programapiasa.html

[16] http://www.dif.gob.mx/grupos/familia/promociondesarrollo.html

[17] Programa Institucional Anual 2005, México, 7 de Abril de 2005, http://www.dif.gob.mx/grupos/familia/asistenciajuridica.html

[18] Comunicado de Prensa No. 16022/Octubre/2001 de la Secretaría de Salud.

[19] Diario Oficial de la Federación, Secretaría de Desarrollo Social, Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, para el Ejercicio Fiscal 2003. y Acuerdo publicado el 25 de septiembre de 2003 por el que se modifican las Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, publicadas el 8 de mayo de 2003.

[20] http://www.ssa-sin.gob.mx/SEGUROPOPULAR/Index.htmn

[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente", en Salud [Actualización: 19 de junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/