Seguridad Pública

El actual Sistema Nacional de Seguridad Pública, que en su momento renovó las políticas e instituciones en esta materia, tiene uno de sus primeros antecedentes en las reformas realizadas al artículo 115 constitucional, en los años ochenta, durante el sexenio del presidente Miguel de la Madrid.

En ese entonces se precisó la forma de organización de los municipios y sus obligaciones, para incluir la prestación del servicio de seguridad pública, lo cual originó, a su vez, la creación de leyes estatales en esta materia.

El crecimiento de la delincuencia, que tuvo uno de sus principales repuntes en los años noventa, fue el contexto para que, en las postrimerías del sexenio del presidente Carlos Salinas de Gortari, se creara la Coordinación de Seguridad Pública de la Nación (Diario Oficial de la Federación, 26 de abril de 1994).

Las instancias a coordinar eran las secretarías de Gobernación, Defensa Nacional y de Marina, así como el entonces Departamento del Distrito Federal. Entre sus funciones se incluía celebrar convenios de colaboración entre la Procuraduría General de la República y las procuradurías de justicia de las entidades federativas.

El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 definió a la seguridad pública como un asunto prioritario y enfatizó la necesidad de contar con un marco jurídico adecuado para garantizar justicia, seguridad y bienestar social. Una de las estrategias definidas para poner en marcha nuevas acciones fue establecer la coordinación entre los tres niveles de gobierno.[1]

Como parte de las adecuaciones al marco jurídico, en diciembre de 1994, a iniciativa del presidente de la República, fueron aprobadas por el Congreso reformas constitucionales en tres ámbitos concomitantes: uno, la reorganización del Poder Judicial de la Federación y nuevas reglas para el régimen jurídico de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; dos, modificaciones para el nombramiento del Procurador General de la República y la posibilidad de impugnar las decisiones del ministerio público para no ejercer o desistir de la acción penal; y tres, la creación de un sistema nacional de seguridad pública

Para el poder judicial esta reforma significó una profunda transformación de su organización y reglas de funcionamiento. Habría que mencionar, en primer lugar, la creación del Consejo de la Judicatura Federal (Artículo 100 Constitucional), el cual se encarga desde entonces de la designación, adscripción y remoción de magistrados y jueces. Con reformas adicionales al artículo 97 de la Constitución se creó formalmente la carrera judicial, con lo cual jueces y magistrados son nombrados, o removidos, con base en su capacidad y actuación profesional.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación fue reducida en tamaño, al pasar de 26 a 11 los ministros que la integran, pero ampliada y fortalecida en sus facultades.

La reducción se explica porque una reforma realizada en agosto de 1987, en materia de amparo, propició que muchos casos fueran turnados a los tribunales colegiados de circuito, los cuales crecieron entre 1950 y 1994 de 7 a 83. Además, la creación del Consejo de la Judicatura Federal desahogó a la Corte del trabajo administrativo para que ésta se concentrara en sus funciones jurisdiccionales.

La ampliación de las facultades de la Suprema Corte se explica porque desde entonces está facultada para conocer de controversias constitucionales y, de manera novedosa en el sistema jurídico mexicano, para conocer de acciones de inconstitucionalidad.

La controversia constitucional se refiere a los diferendos entre los poderes constituidos; así, la Corte conoce no sólo de conflictos generales por leyes o actos de autoridad, sino también de cualquier disposición general como serían los reglamentos (las controversias pueden suscitarse entre el Ejecutivo y el Congreso; entre aquel y cualquiera de las Cámaras, estados y municipios). Las acciones de inconstitucionalidad se refiere a las contradicciones detectadas entre una norma de carácter general y la Constitución, acción que puede ser ejercida por 33 por ciento de los miembros de los órganos legislativos en los ámbitos federal, estatal y del Distrito Federal y por el Senado, respecto de los tratados internacionales celebrados por México; o bien por el titular de la PGR en contra de normas generales en los ámbitos mencionados. Con ambas modalidades la Corte se consolidó como el órgano de control constitucional.

A partir de las reformas aprobadas en 1994, la designación del Procurador General de la República, que sigue siendo una facultad del Presidente, debe ser ratificada por la Cámara de Senadores o, en su caso, por la Comisión Permanente.

Con esta reforma también se estableció en la Constitución la posibilidad de que cualquier querellante o denunciante pueda impugnar ante un juez la decisión de un ministerio público de optar por el desistimiento o por el no ejercicio de la acción penal. Esta disposición tuvo el propósito, de acuerdo con el dictamen elaborado por la Cámara de Diputados, de lograr “la paulatina confianza de la ciudadanía en las instituciones de procuración de justicia, al saber que su indagatoria no será archivada o enviada a reserva por un simple acuerdo unilateral de autoridad como ocurría hasta ahora”.[2]

Las reformas en los ámbitos judicial y del ministerio público se redondearon con la creación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. La iniciativa del entonces presidente Ernesto Zedillo destacó uno de los temas que se convertiría en un eje central de la nueva institucionalidad: se refirió a la ineficiencia y, de manera implícita, a la corrupción de los cuerpos policíacos.

La realización de los delitos --dice la exposición de motivos-- “incluso por quienes deberían vigilar el cumplimento de la ley, ha acrecentado la desconfianza hacia las instituciones, los programas y las personas responsables de la impartición y procuración de justicia y de la seguridad pública. La ciudadanía tiene la percepción de un desempeño judicial y policial que no siempre es eficaz y dotado de técnica, ética y compromiso de servicio”.[3]

Ante ello, esta iniciativa propuso la creación de “una verdadera carrera policial sustentada en un régimen de prestaciones económicas y sociales congruentes con la importancia y el riesgo de su labor”, así como revalorar y dignificar al servidor de la seguridad pública desde el ámbito federal y promover, con respeto a la soberanía de los estados, que estos esquemas fueran de adopción generalizada.

La iniciativa propuso, tal como finalmente fue aprobado, establecer la obligación del Estado de velar por la seguridad pública de los gobernados y estipular el mandato de que los cuerpos de seguridad se organicen bajos los principios de legalidad, honestidad, eficiencia y eficacia, así como obligar a la federación, entidades federativas y municipios a que se coordinen en esta materia.

El último día de 1994 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación (DOF) las reformas a los artículos constitucionales 21 y 73 (fracción XXIII), con lo cual se consumó un cambió radical en el concepto legal de seguridad pública y con ello se inició la transformación de las instituciones y políticas federales destinadas a atender este rubro de la vida social.

Anteriormente, como se explicó líneas arriba, la Constitución utilizaba el concepto de seguridad pública, en su artículo 115, al referirse al servicio de “seguridad pública y tránsito” que tienen a su cargo los municipios de la Federación, por lo que dicho concepto se limitaba a la labor de policía preventiva a cargo de los ayuntamientos.

Hoy en día la Constitución señala (en su artículo 21) que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios y los instruye para crear un sistema nacional en esta materia.

La reforma realizada al artículo 73 constitucional facultó al Congreso para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en materia de seguridad pública; así como para la organización y funcionamiento, el ingreso, selección, promoción y reconocimiento de los integrantes de las instituciones de seguridad pública en el ámbito federal.

De acuerdo con esta ley, la seguridad pública es una función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos. Dichos fines se alcanzarán mediante:

Esta ley, además, define a las siguientes instituciones y autoridades como responsables en esta materia:

d) Autoridades responsables de la prisión preventiva, ejecución de penas y tratamiento de menores infractores

e) Autoridades administrativas que imponen sanciones por infracciones de su esfera.[4]

De acuerdo con José Sandoval, ex funcionario de la Subsecretaría de Seguridad Pública, lo novedoso de este sistema se resume en los siguientes aspectos:

1. Se otorga rango constitucional a la fenomenología propia de la seguridad pública nacional, trascendiendo el ámbito municipal.

2. Se da claridad al concepto al considerarlo integralmente, en todas sus manifestaciones y competencias.

3. Se considera la seguridad pública como una función del Estado, ampliando su ámbito, fortaleciendo las atribuciones y responsabilidades de las instituciones e instancias responsables y permitiendo y promoviendo la mayor participación de la sociedad.

4. Se crea un nivel superior de coordinación obligatoria de todas las instituciones e instancias relacionadas con la seguridad nacional.[5]

Una vez decretada esta ley, varios estados de la República comenzaron a actualizar sus ordenamientos jurídicos y a instalar los consejos estatales y municipales de seguridad pública y, para el caso del Distrito Federal, los comités delegacionales respectivos.

En el esquema 1 de este documento es posible tener una visión panorámica de los órganos que integran el SNSP, de acuerdo con la ley que establece las bases de su funcionamiento. El máximo órgano de coordinación es el Consejo Nacional, el cual es presidido por el titular de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) e integrado por los gobernadores de los estados y el Distrito Federal, los secretarios de la Defensa Nacional, Marina, Comunicaciones y Transportes, el Procurador General de la República y un Secretario Ejecutivo. Éste último es nombrado por el Consejo a propuesta del titular de la SSP, quien además lo puede remover libremente (artículo 14).

La integración de este Consejo se replica en los niveles estatal y municipal (o delegacional para el caso del DF); en todos ellos se prevé la participación de la ciudadanía para sugerir medidas, realizar denuncias y, entre otras cosas, hacer un seguimiento de las acciones emprendidas.

En el esquema 2 se puede observa una breve descripción de los instrumentos de coordinación incluidos en el SNSP, los cuales pueden agruparse en dos grandes rubros: el primero es la carrera policial, la cual es obligatoria y permanente. La ley estipula, en el artículo 24, que esta carrera “deberá instrumentarse por la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios en sus respectivos ámbitos de competencia y de manera coordinada, a través de un servicio nacional de apoyo que homologue procedimientos y busque la equivalencia de los contenidos mínimos de planes y programas para la formación de los integrantes de las instituciones policiales”.

El segundo gran instrumento es el Sistema de Información Nacional de Seguridad Pública, el cual obliga a la federación, entidades federativas, municipios y a las empresas privadas del ramo a intercambiar y sistematizar información sobre personal de seguridad, armamentos y equipos asignados a dicho personal, estadísticas criminológicas, personas indiciadas, procesadas o sentenciadas, así como un servicio para la localización de personas y bienes.

A partir de lo que aquí hemos denominado los instrumentos del sistema de seguridad pública, se materializa el contenido del artículo 10 de la ley, el cual enumera las materias que son susceptibles de coordinación, a saber:

I. Procedimientos e instrumentos de formación, reglas de ingreso, permanencia, promoción y retiro de los miembros de las instituciones policiales.

III. Organización, administración, operación y modernización tecnológica de las instituciones de seguridad pública.

IV. Las propuestas de aplicación de recursos para la seguridad pública, incluido el financiamiento conjunto.

V. Suministro, intercambio y sistematización de todo tipo de información sobre seguridad pública.

VI. Acciones policiales conjuntas, en los términos del artículo 5o. de esta ley.

VII. Regulación y control de los servicios privados de seguridad y otros auxiliares.

VIII. Relaciones con la comunidad y fomento de la cultura de prevención de infracciones y delitos.

En el caso particular de México, y de muchos países de América Latina, es posible observar el uso que desde el siglo antepasado se hizo de los cuerpos policíacos para enfrentar la inestabilidad y la disidencia políticas. Los rurales fueron utilizados por Benito Juárez, y más tarde por Porfirio Díaz, para frenar a la delincuencia, pero también para anular a los opositores políticos. “El compromiso político fue --afirma Ernesto López Portillo-- el eje de la concepción originaria de la policía”.[6]

Los gobiernos posrevolucionarios no contaron tampoco con una política dirigida a la profesionalización de la policía y, en muchos casos, persistió la corrupción y el uso de la misma para fines políticos. Al usufructuar los beneficios de la complicidad, las estructuras oficiales para la prevención y combate al crimen se convirtieron en parte del problema que originalmente tenían que resolver.

Con base en un estudio de campo sobre la policía federal mexicana, Ernesto López Portillo encuentra “evidencias de un largo continuo de vinculación entre la policía y la delincuencia, derivado de políticas oficiales concretas, entre las cuales destaca la práctica informal de tolerar vías ilegales de acceso a recursos por parte de la policía, como compensación por servicios prestados”.[7]

El estudio citado se refiere a la experiencia de la División de Investigaciones para la Prevención de la Delincuencia (DIPD), creada en los setenta, como ejemplo de que “la corrupción en los departamentos de policía está organizada de manera jerárquica y bajo un modelo autoritario, en donde lo más común es que este tipo de corrupción se extienda más allá de la policía, hacia niveles más altos de responsabilidad en el Estado, autoridades federales de procuración de justicia y autoridades políticas”.[8]

Dicha descomposición no era un fenómeno exclusivo de México. Este estudio se refiere también a la influencia de la Agencia Central de Inteligencia (CIA), de los Estados Unidos, en el éxito de las organizaciones delictivas internacionales y, en el caso de México, al papel de la Dirección Federal de Seguridad (DFS) como parte del engranaje de complicidad y tolerancia del gobierno estadounidense hacia el tráfico de drogas de alta envergadura.

Tal como ocurría en el siglo antepasado, las corporaciones policíacas también fueron utilizadas para combatir a la disidencia política. La CIA estaba destinada a luchar contra el comunismo, en tanto que la DFS enfrentaba a la oposición política o a aquellos que atentaran contra sus intereses. José Antonio Zorrilla Pérez, ex director de la DFS, fue sentenciado por perpetrar el asesinato del periodista Manuel Buendía, quien supuestamente difundiría información sobre los nexos de Zorrilla Pérez con el narcotráfico.

En los primeros días de 1999 se publicó la Ley de la Policía Federal Preventiva (DOF, 4 de enero). A partir de este momento, como se observa en el esquema 3, existe una policía asociada directamente con cada nivel de gobierno:

Esta ley es reglamentaria del artículo 21 de la Constitución en lo relativo a la seguridad pública a cargo de la federación, como una institución dependiente de la Secretaría de Seguridad Pública, cuya función primordial es salvaguardar la integridad y derechos de las personas, prevenir la comisión de delitos, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos.

Tipo de policía		Espacio de acción

Policía municipal		Destinada a que la sociedad dé cumplimiento al Bando de Policía y Buen Gobierno. Favorece la convivencia social y el orden públicos, con base en el civismo.

Policía estatal		Atiende los delitos del fuero común y las conductas que ponen en riesgo la seguridad pública, ya sea a través de cuerpos preventivos, para disuadir la comisión de los ilícitos o de la policía judicial para la investigación y persecución del delincuente.

Policía federal		Dirigida a atender los delitos del fuero federal como terrorismo, sabotaje de instalaciones estratégicas, ataque a las vías generales de comunicación, narcotráfico, contrabando, los que atenten contra el patrimonio de la nación y aquellos que, con base en la Ley de Crimen Organizado, son atraídos por la federación para su investigación y seguimiento.

Fuente: Sin autor, “Programas federales de seguridad pública”, Diálogo y debate de cultura política, 3:12, abril-junio de 2000, p. 265, con base en un documento proporcionado por Patricio Patiño, en ese momento secretario técnico de la Policía Federal Preventiva (PFP).

La creación de la PFP significó la unificación y reorganización de las policías administrativas de Migración, Fiscal Federal y Federal de Caminos, que se encontraban asignadas, respectivamente, a las secretarías de Gobernación, Hacienda y Crédito Público y Comunicaciones y Transportes.[9]

Esta policía, a decir de Ernesto López Portillo, representa “uno de los instrumentos primordiales en el desarrollo de la estrategia específica de coordinación operativa, en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública”. En el esquema 4 se muestran sus principales atribuciones y estructura.

Entre los años 1999 y 2000 se publicaron otros ordenamientos que vale la pena mencionar, ya que complementan diversos aspectos del sistema nacional de seguridad pública.[10]

Ley de Servicios de Seguridad Prestados por Empresas Privadas (Diario Oficial de la Federación, 18 de enero de 1999)		Regula los servicios de seguridad prestados por empresas privadas, que operan en el Distrito Federa
Reformas al Artículo 115 Constitucional (Diario Oficial de la Federación, 23 de diciembre de 1999).		Adecua su contenido al marco jurídico existente hasta la fecha
Modificación del artículo 123 (Diario Oficial de la Federación, 8 de marzo de 1999)		Estableció que los miembros de las instituciones policiales, podrán ser removidos de su cargo si no satisfacen los requisitos que establecen las leyes vigentes al momento de su remoción. También se especifica que no procede la reinstalación por ninguna vía y sólo procede la indemnización.
Criterios de asignación para la distribución de Fondos de Aportaciones para la seguridad pública de los Estados y del Distrito Federal (Diario Oficial de la Federación, 17 de enero de 2000)		Aplicables a la realización de acciones en el año 2000, dentro del Programa Nacional de Seguridad pública.
Reglamento de la Ley de la Policía Federal Preventiva (Diario Oficial de la Federación, 26 de abril de 2000).		Complementa el marco jurídico de actuación de la PFP.

[1] Leticia A. Vargas Casillas, “Reformas en materia de delincuencia organizada y seguridad pública en los últimos cinco años”, en Sergio García Ramírez y Leticia A. Vargas Casillas (coordinadores), Las reformas penales de los últimos años en México (1995-2000), Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2001, 141.

[2] Cámara de Diputados, Gaceta parlamentaria, año 1, número 25, 20 de diciembre de 1994, p. 2132.

[3] Presidencia de la República, “Iniciativa de decreto que reforma diversos artículos de la Constitución”, México, 1994, p. IV, disponible en la Subdirección de Documentación Legislativa de la Cámara de Diputados.

[4] José G. Sandoval Ulloa, Introducción al estudio del sistema nacional de seguridad pública, edición del autor, México, 1997, 4.

[5] Idem.

[6] Ernesto López Portillo Vargas, “La policía en México: función política y reforma”, Diálogo y debate de cultura política, 3:12, abril-junio de 2000, 178-184.

[7] Ibid, 186, con base en Alejandra Gómez Céspedes, The dynamics of organised crime in Mexico, School of Social and Administrative Studies, Cardiff University, UK, diciembre de 1998.

[8] Idem.

[9] Ibid, 196.

[10] Leticia A. Vargas Casillas, Op. cit., p. 143.

[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente", en Seguridad Pública [Actualización: 21 de abril de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/