Trabajo

Políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente

§ Objetivos rectores institucionales de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social

A nivel federal, las instituciones responsables de salvaguardar la función del Estado en materia de trabajo y previsión social son, además de la propia Secretaría en la materia, las siguientes[1]:

Las políticas públicas implementadas en la materia en la presente administración federal, pueden identificarse dentro del Programa Nacional de Política Laboral 2001-2006.[2]

En el denominado Programa Sectorial a Mediano Plazo citado se señalan los componentes de la política pública en materia del trabajo y previsión social a seguir por el Gobierno Federal, en el presente sexenio.

En el mismo pueden identificarse 5 ejes rectores que son los siguientes: empleo, capacitación, productividad, competitividad y nivel de vida. A cada uno de esos ejes rectores le corresponden diversas líneas de acción que permitirán la implementación de la política pública en la materia.

Si se consideran los objetivos de los distintos ejes rectores señalados se tiene que en el rubro de empleo la Secretaría ha diseñado diversas líneas de acción que comprenden estrategias públicas y políticas para la generación de empleo rural, promover una nueva cultura laboral, diseñar programas para personas con discapacidad, consolidar un servicio de información vía telefónica sobre oportunidades de empleo, fortalecer al programa de becas de capacitación para desempleados.[3]

En lo que respecta al eje rector sobre capacitación se pretende reforzar el programa de becas para desempleados y fortalecer los centros de evaluación para personas con capacidades diferenciadas y adultos mayores.[4]

El eje rector de productividad contempla como líneas de acción la asistencia técnica a las empresas, así como proporcionar un servicio público de conciliación, que intervenga en la prevención y solución de conflictos laborales. Persigue también realizar diagnósticos de la contratación colectiva en México entre otras medidas.[5]

El eje rector de competitividad prevé el abordar temas como la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo y su Reglamento, la supervisión de la operación de los convenios de coordinación entre otras cosas.[6]

Por último dentro del eje denominado nivel de vida, se busca crear bases o elementos de una política salarial que permita la recuperación gradual del salario mínimo real, al tiempo que persigue buscar la convergencia a un salario mínimo general, así como otorgar asesoría y capacitación a las delegaciones federales del trabajo y crear el Sistema Nacional de Previsión Social, entre otras medidas específicas sobre el particular.[7]

Atendiendo a las líneas de acción y a los ejes rectores señalados es oportuno efectuar algunos señalamientos sobre los alcances de éstos.

Como parte de los ejes rectores correspondientes a las líneas estratégicas sobre el tema del empleo, es preciso subrayar como uno de los elementos torales del rubro el hecho de que el gobierno no se asume como creador de empleos, en cuyo caso implicaría el crecimiento del aparato público del Estado. La tarea de generación de empleos productivos en el país se deja a los inversionistas, los empresarios, mientras que el gobierno asume la responsabilidad de crear las condiciones propicias.[8]

Esta afirmación refleja el perfil de la visión de la presente administración pública en materia de creación de empleos y sobre la función del Estado en la economía nacional.

Si atendemos ahora al rubro sobre capacitación nos encontraremos que hoy en día el Estado la caracteriza como un “un reto que los empresarios tendrán que desarrollar junto con los sindicatos de trabajadores y junto con el resto de los organismos empresariales”.[9]

Según el Programa el aumento de la productividad debe correr a cargo del sector empresarial, en tanto que al Estado le corresponde crear las condiciones para aumentar la productividad de las empresas, señalando que el salario que se denomina contractual es “fundamental en el proceso del incremento de la productividad, ya que este salario repone la pérdida del poder adquisitivo y mejora el ingreso real del trabajador en equivalencia al aumento histórico de la productividad de la empresa”.[10]

En lo referente a los temas de competitividad de las empresas y el país y el tema relativo a elevar el nivel de vida de los trabajadores, el Programa afirma que “la suma del aumento de la competitividad de las empresas dará como resultado el incremento de la competitividad del país”. El documento también se refiere a la naturaleza y el sentido del trabajo en la vida cotidiana y sobre la importancia económica y social del mismo.[11]

Cada una de las líneas estratégicas se articula al Plan Nacional de Desarrollo por medio de comisiones especiales que fueron creadas al efecto al inicio de la presente administración, las comisiones de desarrollo social y humano, la de crecimiento con calidad y la de orden y respeto[12].

Objetivos rectores institucionales de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social

Asimismo, la dependencia ha diseñado cinco objetivos rectores de sus actividades institucionales, objetivos que abarcan los siguientes aspectos: cultura laboral, reforma legislativa laboral, modernización de las instituciones laborales, modernización sindical y ámbito internacional.[13]

Dentro del objetivo sobre cultura laboral, la Secretaría pretende ahondar en una nueva cultura de trabajo y empresarial que según el Programa permitirá que las personas sean cada día más autosuficientes, desarrollen su conocimiento, puedan atender a las oportunidades educativas y de esa manera tengan un mejor desarrollo.

En lo que respecta a la Reforma Legislativa, se busca que mediante un proceso de consulta y negociación se conserve lo positivo que contenga la actual legislación y el artículo 123 constitucional y modificar aquello que de acuerdo al criterio de la dependencia haya sido rebasado, ya sea por los cambios económicos, tecnológicos, demográficos y culturales.

Por lo que se refiere a la modernización de las instituciones laborales, se persigue que la autoridad laboral promueva la capacitación del personal, pugne por la elevación de su productividad, se aboque a la creación de empleos de calidad, coadyuve a elevar la competitividad de las empresas y a alentar la autonomía sindical.

En el objetivo sobre modernización sindical la Secretaría del Trabajo busca impulsar un nuevo sindicalismo, caracterizado por un nuevo tipo de agrupaciones de trabajadores y de empresarios, en donde predominen los principios de democracia, libertad y participación.

En el ámbito internacional, la dependencia señala la necesidad de contar con una política laboral más participativa con la Organización Internacional del Trabajo, para involucrarse de manera más adecuada al fenómeno de la globalización.

En cuanto a las acciones institucionales que la dependencia del ramo ha desarrollado a partir de 2000, éstas han sido implementadas a través del Programa Nacional de Política Laboral. Dentro del mismo se han diseñado un total de 103 acciones institucionales, entre proyectos, programas y procesos, que sustentan las actividades de la Secretaría del Trabajo.

Las señaladas 103 acciones institucionales han sido clasificadas por la Secretaría en dos apartados que se denominan el primero de ellos acciones prioritarias y el otro llamado otras acciones institucionales.

Para el caso de las denominadas prioritarias la dependencia las ha distribuido de la forma siguiente:

25 acciones institucionales para el objetivo de Cultura Laboral (CL), 5 para el rubro de Reforma Legislativa Laboral (RLL), 19 para la Modernización de las Instituciones Laborales (MIL), 4 para las tareas de Modernización Sindical (MS), 3 al objetivo de Ámbito Internacional (AI).

Los anteriores suman en conjunto 56 proyectos, programas o procesos de carácter prioritario.

Para el caso de las denominadas otras acciones institucionales, la Secretaría ha previsto 47 acciones que se distribuyen de la forma siguiente: 25 acciones en el rubro de Cultura Laboral, 5 en el apartado Reforma Legislativa Laboral, 17 en la modernización de las instituciones laborales[14].

Las acciones de este rubro parten del objetivo de “contribuir a la socialización de los beneficios que provengan de nuestras relaciones de producción y comercialización, locales y externas, por medio de conceptualizar al trabajo como el instrumento que tiende al despliegue de habilidades y destrezas de nuestros hombres y mujeres, para alcanzar su desarrollo humano como agentes productivos, participantes del progreso económico del país”.[15]

En el Programa Nacional las acciones institucionales correspondientes a este tema contemplan cuatro políticas generales y diversas líneas de acción específicas que pueden resumirse de la forma siguiente:

Políticas generales: a) Desarrollo de mecanismos para que las condiciones de generación de empleo y autoempleo, estén al alcance de todos los sectores de la población, b) Profundizar los programas de capacitación y desarrollo de asistencia técnica para trabajadores desempleados y en activo, c)Propiciar la transparencia en las relaciones obrero–patronales–gobierno, y d) Difundir los valores de la nueva cultura laboral.

Para cada una de esas políticas generales la Secretaría ha diseñado diversas líneas de acción, mismas que dentro del rubro de Cultura Laboral, buscan “promover el trabajo a través del establecimiento de condiciones de empleo digno y bien remunerado para toda la sociedad, la capacitación a empleados y trabajadores con énfasis a grupos en condiciones de vulnerabilidad, particularmente los excluidos del desarrollo”.[16]

a) Política sobre el desarrollo de mecanismos para que las condiciones de generación de empleo y autoempleo, estén al alcance de todos los sectores de la población, incluyendo a los actualmente marginados del proceso.

Para la instrumentación de la política referente a la generación de empleo y autoempleo el Programa prevé la puesta en marcha de diversas acciones específicas entre las que destacan la creación de elementos de una política salarial para la recuperación gradual de los ingresos, la búsqueda de un salario mínimo general, la realización de conferencias, talleres de sensibilización y promoción de derechos laborales para la mujer así como la programación de seminarios regionales sobre trabajo infantil en México y sobre el tema del Convenio 182 de la OIT. Otras líneas estratégicas a implementarse son la mejora de las oportunidades y de las condiciones de empleo para los jóvenes, la implementación de estrategias para la generación de empleo rural y la dignificación indígena, se persigue asimismo el promover una nueva cultura laboral con el sector empresarial a través de la sensibilización para lograr el acceso al trabajo de las personas con capacidades diferenciadas y adultos mayores.

b) Política sobre la profundización de los programas de capacitación y desarrollo de asistencia técnica para trabajadores desempleados y en activo.

En la instrumentación de esta política se prevé la puesta en marcha de diferentes líneas de acción entre las que destacan el fomento y fortalecimiento de la calidad y productividad de los trabajadores; la consolidación de CHAMBATEL como un servicio de información vía telefónica sobre oportunidades de empleo; la entrega de becas de capacitación para desempleados (PROBECAT); el fortalecimiento de programas como el denominado CHAMBAPAR que es un programa sobre centros de apoyo y evaluación para personas con capacidades diferenciadas y adultos mayores. Otras de las líneas estratégicas de esta política son la asistencia técnica a las empresas para el cumplimiento de la normatividad a fin de que se garanticen centros de trabajo seguros e higiénicos; y el desarrollo y crecimiento del programa denominado CHAMBANET, que es un medio de vinculación electrónica que utiliza tecnología de punta para fortalecer al Servicio Nacional de Empleo.

c) Política referente a propiciar la transparencia en las relaciones obrero–patronales–gobierno.

Esta política tiene como líneas de acción dos medidas específicas, proporcionar un servicio público de conciliación, que intervenga en la prevención y solución de conflictos laborales que afecten el interés colectivo entre las empresas y sindicatos; y la segunda es impulsar la concertación y revisión de los contratos ley.

d) Política encaminada a difundir los valores de la nueva cultura laboral, contemplados en la planeación y políticas públicas del sector, a fin de producir un cambio que mediante el diálogo y el consenso, genere un clima propicio para la productividad, competitividad y logro.

Las medidas concretas versan alrededor de la creación de un sistema de información laboral que permita instrumentar la planeación sectorial, así como realizar diagnósticos de la contratación colectiva en México. Una medida complementaria a las anotadas es la de reposicionar la imagen de la STPS e instrumentar un programa para la definición y difusión de la cultura laboral. Simultáneamente se pretende diseñar e implantar un servicio estratégico de información que permita realizar diagnósticos del entorno laboral nacional e internacional y que genere instrumentos que brinden resultados estratégicos.

Sobre este tema particular el Programa Nacional en la materia señala entre otras cosas que la “desactualización de la legislación laboral aunado a factores de tipo externo y a las deficiencias en las políticas públicas para fomentar el empleo han propiciado el crecimiento del empleo informal. Aunado a esto existen algunos sectores de la sociedad que han sido marginados… debido en general a que nuestra legislación ha sido rebasada por la realidad”[17]

Las acciones institucionales correspondientes a la reforma laboral contemplan dos políticas generales y diversas líneas de acción específicas que pueden resumirse de la forma siguiente:

a) Política referente al impulso de una reforma laboral que coadyuve a promover la capacitación, que propicie la justa remuneración de los trabajadores y la creación de empleos formales, la elevación de la competitividad de las empresas, para dar mayor certeza y seguridad a los agentes productivos por la vía del consenso, entre trabajadores, empresarios, diversos instancias de gobierno, y sociedad en general.

Entre las medidas a implementarse se señalan en el Programa Nacional las de otorgar apoyo y asesoría jurídica para la elaboración de la iniciativa de reformas a la Ley Federal del Trabajo, así como contribuir al diseño de una Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo y su Reglamento, en esta rubro se persigue también la modernización y la actualización de la legislación laboral.

En este renglón se pretende realizar reformas y adiciones al Reglamento Interior de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, para reestructurarlo de acuerdo a las funciones de las dependencias e instancias internas de la dependencia.

Sobre la modernización de las instituciones laborales la STPS señala un desfasamiento gradual de sus roles como instancia reguladora en la materia, a partir de la cual la estabilidad institucional se ha visto deteriorada, lo que ha generado la imposibilidad de implementar el servicio civil de carrera en la dependencia. El diagnóstico menciona la existencia de una brecha tecnológica que no ha podido subsanarse, todo lo enunciado motiva la necesidad de modernizar la estructura de la STPS con el objetivo de brindar un mejor servicio a la comunidad.[18]

El tema de la modernización de las instituciones laborales incluye cuatro políticas generales y diversas líneas de acción específicas que pueden resumirse de la forma siguiente:

a) Política sobre el replanteamiento y fortalecimiento de la impartición de justicia laboral para los factores de la producción

En este rubro están contenidas diversas acciones concretas que versan sobre la prevención de conflictos laborales a través de la asesoría y la conciliación, asimismo se prevé la supervisión de los convenios de coordinación que permitan la prevención y vigilancia de la Secretaría a través de las Delegaciones Federales del Trabajo, esto con el objeto de verificar que se cumpla la normatividad laboral en los centros de trabajo de competencia federal.

b) La política que versa sobre la transferencia de facultades y funciones a los estados y municipios para atender de manera más efectiva y directa a la población, persigue el brindar asesoría, capacitación y actualización en materia de procedimientos administrativos sancionadores hacia las Delegaciones Federales del Trabajo.

c) Sobre la implantación del servicio civil de carrera en las instituciones laborales, debe decirse que la STPS busca impulsar la profesionalización del personal para desarrollar la productividad y la competitividad.

d) En lo que se refiere a la modernización orgánica y funcional de las instituciones laborales, el objetivo es llevar a cabo tareas de capacitación y desarrollo humano de los servidores públicos a fin de fortalecer la procuración de justicia laboral de competencia federal en las entidades federativas. De la misma manera, se pretende desarrollar e implantar un sistema de calidad en el área de asesoría que permita garantizar los beneficios del crédito FONACOT para un mayor número de trabajadores de bajos ingresos.

Dentro de esta misma política la STPS ha previsto crear sistemas informáticos para el desarrollo administrativo y una red de telecomunicaciones en banda ancha, asimismo se persigue reestructurar la conformación ocupacional de la Secretaría y efectuar el traslado físico de las instalaciones de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje. Por otra parte, se busca impulsar un programa de ahorro y racionalización de recursos y promover la impartición de justicia pronta y expedita en conflictos laborales; y se pretende también implementar un programa nacional de capacitación de inspectores federales del trabajo e impulsar la modernización de las representaciones de la STPS.

Según el diagnóstico que la Secretaría realiza sobre el rubro, es necesario que el sindicalismo nacional se modernice y se adapte y considerando que la comunicación sindicatos-empresas es limitada, la Secretaría evalúa que es imperioso propiciar un ambiente laboral estable en donde se elimine la discrecionalidad en cuanto al registro de los sindicatos.[19]

a) Política relativa al respeto de la autonomía de los sindicatos y alentar la democracia sindical, aquí se señala la necesidad de actualizar el registro sindical a solicitudes de asociaciones en cuanto a tomas de nota de abrogación, adición o reformas a estatutos, la Secretaría señala también que debe mejorarse la cobertura de servicios de capacitación y asistencia técnica a sindicatos y actualizar el registro sindical a las solicitudes de registro de asociaciones y de toma de nota de constitución de sub-asociaciones.

El Programa Nacional destaca como una prioridad que la Secretaría implemente políticas públicas y mecanismos que coadyuven a la protección de los derechos laborales de los trabajadores mexicanos en el extranjero, de ahí que como resultado de esta política los trabajadores migratorios deban ser los principales beneficiarios de las estrategias que se implementen en el rubro.[20]

Es oportuno señalar que en el rubro de ámbito internacional, incluye una política general y diversas líneas de acción específicas que se refieren a:

a) Promover y revisar convenios que favorezcan a trabajadores y empresarios mexicanos, particularmente a los trabajadores migrantes, para lo que plantea examinar y actualizar los compromisos laborales internacionales a fin de pugnar por un empleo digno para mexicanos en el exterior, entre otras medidas se contempla el programa de vinculación internacional denominado Programa A-1 que se implementa para los trabajadores agrícolas migratorios temporales mexicanos en Canadá.

En el cuadro que a continuación se inserta se aprecia la evolución del presupuesto ejercido por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social en el periodo de 1980 al 2005. Como es posible advertir, el cuadro está dividido en dos grandes apartados: el correspondiente al presupuesto en materia de trabajo y previsión social, a precios de 2005 y el registrado a precios corrientes por el mismo concepto.

Para cada uno de los casos, se señalan cinco conceptos distintos: ingresos totales, tasa de crecimiento anual, gasto neto devengado, gasto programable devengado y gasto ejercido por la Secretaría del ramo.

En el cuadro se advierte que los ingresos presupuestarios de este ramo, muestran en términos reales una tasa de crecimiento constante, salvo en el bienio 1985-1986 y en los años 1989, 1993, 1995, 1998, 2003 y 2005.

Asimismo se percibe que los crecimientos porcentuales más significativos en el ramo en los últimos años, se presentan en 2000 y 2002.

Por otra parte destaca que el gasto correspondiente a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, ha venido decreciendo de manera constante a partir del año 2001.

[1] Para identificar los titulares y las atribuciones de las diferentes unidades que integran a la Secretaría consultar el organigrama de esta que aparecen en http://www.stps.gob.mx/

[2] Para conocer en su integridad el Programa Nacional de Política Laboral, consultar el Diario Oficial de la Federación correspondiente al 17 de diciembre de 2001.

[3] Para identificar la totalidad de las líneas de acción correspondientes al eje rector de empleo consultar el Programa Nacional de Política Laboral 2001-2006 Op. cit. p. 173.

[4] Para identificar la totalidad de las líneas de acción correspondientes al eje rector de capacitación, consultar; Ibid. p.p. 173-174.

[5] Para identificar la totalidad de las líneas de acción correspondientes al eje rector de productividad, consultar Ibid, p.173.

[6] Para identificar la totalidad de las líneas de acción correspondientes al eje rector de competitividad consultar Idem.

[7] Para identificar la totalidad de las líneas de acción correspondientes al eje rector de nivel de vida consultar Idem

[8] Ibid p. 133.

[9] Ibid p. 134.

[10] Idem

[11] Idem

[12] Para identificar el posicionamiento de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social en Plan Nacional de Desarrollo por medio de las comisiones a las que se ha hecho referencia, ver Op. cit. p. 135.

[13] Para conocer los alcances y la naturaleza de cada uno de los objetivos rectores en cita, remitirse a Op. Cit. p. 133.

[14] Para conocer el contenido de los programas y proyectos institucionales contemplados por la Secretaría en la materia, remitirse a Op. cit páginas 145-148 y para identificar en su totalidad las denominadas “otras acciones institucionales”, remitirse a Ibid páginas 174 a 178. anexo # 4.

[15] El diagnóstico íntegro que la Secretaría del ramo realiza sobre el tema de la cultura laboral, puede consultarse en el “Programa Nacional…” Op. cit. p. 148.

[16] Si se desea profundizar en las características del tema Cultura Laboral en cuanto a su diagnóstico, objetivos, indicadores, políticas y líneas de acción, consultar el “Programa Nacional…” Op. Cit. páginas 148-156.

[17] Los comentarios que sobre el tema de la legislación laboral se incluyen como parte del diagnóstico en la materia aparecen en “Programa Nacional…” Op. Cit. p. 156.

[18] Para revisar de forma detallada los temas sobre la modernización de las instituciones laborales en lo que se refiere a su diagnóstico, objetivos e indicadores, ver: Ibid páginas 158-164.

[19] Para revisar de forma detallada los temas sobre la modernización sindical en lo que se refiere a su diagnóstico, objetivos e indicadores, ver: Ibid, páginas 164-166.

[20] Para conocer las particularidades que sobre el rubro de políticas laborales en el ámbito internacional se establecen por nuestro país, ver Ibid páginas 166-167.

[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente", en Trabajo [Actualización: 25 de abril de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/