Asuntos Indígenas

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Seguimiento y resultados de las políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente

En el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (PNDPI) se describe ampliamente “la riqueza que aportan los pueblos indígenas”. Asimismo, los documentos sobre las Acciones del Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas muestran resultados parciales de la aplicación de la política pública del actual sexenio. Existen tres tomos de este informe de actividades, uno para el período 2001-2003, otro para el período 2003-2004 y uno más para 2005.  En el primero se delimitan los alcances anteriores a las reformas de la llamada Ley indígena y la transformación institucional, el segundo es un informe sobre la política indígena que entró en vigencia en el actual sexenio. El informe que se presentó para 2005 es uno mucho más completo, que contiene un detalle sobre el desarrollo de la política transversal de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Idígenas (CDI). De manera que en este apartado de la ficha técnica se abordarán las acciones del gobierno de 2001 a 2005.[1]

Avances que presentaban los informes hasta 2004:

1. Marco jurídico: la reforma al artículo 2º constitucional y Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas. El gobierno los contempla como avances, aunque sostiene que han sido insuficientes.[2]

2. Reforma institucional: se planteó un “nuevo modelo” de atención para el “desarrollo integral” y “sustentable” de los pueblos y las comunidades indígenas en su relación con el Estado y la sociedad en general. Más adelante se explicará cómo la reforma transformó al Instituto Nacional Indigenista (INI), órgano ejecutor de las políticas gubernamentales para la población indígena, en la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), órgano regulador de las políticas hacia ese sector.

3. Mayor presupuesto para la atención de los asuntos indígenas con un modelo de presupuesto que se define desde la CDI, pero que se destina a las diferentes secretarías, a través del modelo de “acción transversal”.

Es fundamental tener en cuenta que uno de los cambios al reemplazar el INI por la CDI es que casi la totalidad del presupuesto de la CDI se canaliza a las diferentes dependencias y secretarías encargadas de diferentes sectores. De manera que el presupuesto efectivo de la CDI para 2004 resultó de 3,322.60 millones de pesos.

En los informes, el presupuesto destinado a asuntos indígenas se divide de la siguiente manera:

1. Desarrollo de las Capacidades, que recibe la mayor parte del presupuesto para programas de alimentación, educación y salud, incluyendo el Programa Oportunidades.

2. Protección Social.

3. Generación de Oportunidades.

4. Desarrollo del Patrimonio.

Para evaluar el desempeño de las diferentes ramas del presupuesto ejercido para las distintas áreas del PNDPI, se revisaron a detalle los gastos ejercidos desde 2000 hasta 2004 y se diseñó otro modelo de análisis. Se consideraron los spots propagandísticos del gobierno federal dado que, si bien no tienen un valor oficial, sí lo tienen para la opinión pública. Se tomaron en cuenta los principales rubros de atención, los gastos ejercidos y los criterios que requieren ser analizados debido a su importancia estructural. A continuación se hace una descripción de ello para posteriormente enunciar las principales líneas a seguir para una efectiva evaluación de los programas.[3]

Los rubros que serán analizados son educación, salud (incluye programas alimentarios y del Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS), desarrollo social, desarrollo rural, desarrollo sustentable e INI-CDI.[4] La selección no es arbitraria, sino que responde a diferentes factores que serán vistos a detalle al analizar cada rubro. En algunos casos, como educación y salud, se seleccionaron porque figuran como las principales metas del gobierno federal y sus presupuestos son considerablemente altos. En otros, como desarrollo social, además de que su presupuesto es muy alto, concentra parte importante de la difusión sobre estos temas en los medios audiovisuales. Además, la Secretaría de Desarrollo Social SEDESOL ha aglutinado varios programas que antes correspondían al INI.

El caso del desarrollo rural debe ser analizado porque es también una de las principales metas del gobierno federal y figura entre las tres acciones más importantes de este gobierno. No obstante, no tiene ni el presupuesto ni la atención requerida. Asimismo, en relación al desarrollo rural, supone ser una prioridad y tiene un considerable presupuesto asignado, pero muchos de los programas que deberían ser canalizados a la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (SAGARPA) o la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) son parte de SEDESOL. Un apartado especial se dedicará a analizar la transición institucional INI-CDI y la reorganización del presupuesto.

Cuadro 2

Cuadro elaborado a partir de los cuadros de presupuesto de los informes 2001-2003 y 2003-2004.

Educación

El presupuesto destinado a educación ha ido aumentando de manera considerable a lo largo del sexenio. En 2004 se destinaron cuatro veces los recursos del año 2000 en este rubro. Los temas seleccionados para evaluar el desempeño son los siguientes:[5]

• El programa Oportunidades es el más promovido desde la presidencia de la República (en especial en los spots publicitarios, como uno de los grandes logros de este gobierno) y el que mayor impacto tiene en las comunidades, así como al que se destina mayor presupuesto. Este programa requiere de una evaluación minuciosa, ya que pretende contribuir al desarrollo integral de las regiones del país que se encuentran por debajo de la línea de pobreza.

• Si bien no puede agotarse la discusión y relevancia del asunto, una evaluación adecuada del programa contemplaría metas y desempeño teniendo en cuenta no sólo la incorporación de los indígenas a la educación sino también la calidad de la educación que reciben y su relación directa con la posibilidad de generar proyectos productivos en las zonas campesinas, o de insertarse al mercado laboral en zonas urbanas y de transición en caso de migrar. En cambio, los datos existentes muestran que la creciente escolarización en zonas indígenas fomenta la migración y la desincorporación a las actividades del modo de vida campesino.[6] Esto último de manera creciente por diversas razones: la devaluación del conocimiento campesino tradicional que poseen los ancianos y la migración obligada para acceder a las instituciones educativas y posteriormente a un empleo. Lourdes Pacheco desarrolla un estudio a partir de la Encuesta Nacional de Juventud en que devela la inserción de los campesinos a empleos marginales en las ciudades dada la calidad deficiente en la educación rural.[7]

• Educación intercultural bilingüe. Este rubro no existía antes de la llamada Ley indígena, que entró en vigor en 2001, y está relacionado directamente con la nueva Coordinación General de Educación Intercultural Bilingüe (CGEIB), dependiente de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Durante los años 2000 a 2003 no hubo presupuesto destinado a este programa. En 2004 se consignaron a este rubro 38.5 millones de pesos. Este presupuesto no refleja la importancia que, de acuerdo con el PNDPI debía tener la coordinación “creada con el mayor rango jerárquico que puede tener un área de esta naturaleza” y que pretende cubrir programas curriculares para educación bilingüe “en todos los sectores sociales”.[8]

• Educación básica preescolar y primaria. Este es actualmente el rubro que mayor presupuesto recibe (8 mil 267.9 millones de pesos en 2004; en el año 2000 el presupuesto total fue de 140 millones de pesos). Se puede decir que el aumento es muy considerable y que es coherente con el discurso de la presidencia que considera que la alfabetización es una de las prioridades. Sin embargo, a partir de las declaraciones del Presidente Vicente Fox sobre “Hacia un país de lectores”, se parte del supuesto de que la situación de la educación básica está cubierta, cuando aun existen muchas localidades pequeñas que carecen de servicios educativos.[9]

• La educación superior es un rubros que no aparecen en el presupuesto de ninguno de los años de este sexenio. De acuerdo con Francois Lartigue, existen alrededor de 300 mil indígenas en universidades dispersas a lo largo del país, así como las incipientes universidades interculturales e indígenas.[10] En ninguno de los informes figuran cifras sobre el presupuesto destinado a este rubro.

Salud

El sector salud es el segundo en cantidad de recursos. Antes de la transformación institucional también existían programas alimentarios. A partir de la constitución de la CDI, se agruparon en una sola categoría la salud y la alimentación. Hasta 2003, dentro del sector salud se incluía el presupuesto del IMSS-Solidaridad, que aglutinaba la mayor parte del presupuesto (869.1 millones de pesos). A partir de 2004 se convirtió en IMSS-Oportunidades, que no es lo mismo que el programa Oportunidades, con un presupuesto de mil 670.56 millones de pesos. Hay otra serie de programas, entre los que se encuentra el rubro salud del programa Oportunidades. Los otros rubros tienen que ver con una diversidad de temas referidos a la salud, pero no todos los datos están disponibles y algunos de esos programas no recibieron presupuesto en 2004.

Por ejemplo, en el informe no aparece el total de recursos destinado a los programas Arranque Parejo en la Vida, tampoco para el Programa de Salud y Nutrición para la Población Indígena, ni el de Prevención y Atención a la Violencia Familiar, Sexual y Contra las Mujeres. Los programas que no recibieron presupuesto para el año 2004 son el Programa de Calidad, Equidad y Desarrollo en Salud (PROCEDES) y el Programa de Ampliación de Cobertura (PAC).

En el Informe de 2005 de la CDI se establece que las principales acciones en zonas indígenas por parte de la Secretaría de Salud han sido “hacia el fortalecimiento de acciones de promoción de la salud, y prevención de enfermedades, la atención específica de grupos vulnerables”, así como su afiliación al Seguro Popular de Salud. Es decir que la política se ha enfocado a capacitar a la población en acciones de salud preventiva (primer nivel) y a partir de la entrada en vigencia del Seguro Popular también se han realizado acciones en el segundo nivel de atención, es decir curativas (el informe señala que hasta el momento existen 576 mil 359 familias afiliadas); lo que aún no se llega a atender es el tercer nivel de atención que contempla especialidades.[11] Un estudio de caso en el municipio de Valle Nacional, Oaxaca muestra que este tipo de medidas establecen un cambio en la política pública hacia el sector salud en las zonas indígenas, pero aún no se puede realizar una evaluación al respecto dado que el periodo de operación es muy reciente.[12]

La SSA, según el Informe 2005, se ha enfocado diseñar indicadores sobre salud sexual y reproductiva en zonas indígenas a partir de la consulta ginecológica a mujeres de diferentes regiones. Este rubro se resalta en el informe ya que se considera que las mujeres viven en mayor grado de marginación y que la falta de atención médica genera muertes prevenibles por embarazo y parto. Se toma como un primer paso hacia la atención a este tipo de casos, aunque permanece en un nivel de investigación.[13]

Los siguientes rubros: desarrollo social, desarrollo rural y desarrollo sustentable eran trabajados de manera superficial en los informes de 2001 a 2004. Sin embargo, el informe de 2005 presenta nuevos datos que serán abordados a continuación. Esto muestra la evolución que ha tenido la transición institucional. Durante los primeros dos años de la existencia de la CDI, no hubo canales adecuados para la operación de programas hacia la población indígena en las diferentes secretarías, para el caso que se analiza a continuación: SEMARNAT, SEDESOL y SAGARPA. En el informe que presentó la CDI para 2006 aparece desglosado por secretaría la manera en que operan ahora los diferentes programas.

Desarrollo social

Antes de 2004, los programas referidos a este rubro eran coordinados y administrados por el INI. La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) se encargaba únicamente de lo referido al programa de Oportunidades. A partir de 2004, una parte del presupuesto de la CDI se canalizó a SEDESOL para que fuera ésta la entidad que se encargara de la operación de programas referidos al empleo, en algunos casos proyectos productivos (opciones productivas, jornaleros agrícolas, desarrollo local), artesanías (Fondo Nacional para las Artesanías), entre otros. De manera que si bien el presupuesto ha aumentado considerablemente, ya no aparecen los datos en los informes de la CDI, dado que es la SEDESOL la que ahora opera estos programas. La SEDESOL cuenta con Agencias de Desarrollo Local para atender a la población indígena.

Los programas que opera la SEDESOL para pueblos indígenas, que aparecen en el informe de la CDI para el año 2005 son los siguientes:[14]

• programa de opciones productivas: 3 mil 748 proyectos aprobados,

• programa de empleo temporal: 28 mil 299 empleos (45% de los empleos creados en todo el país),

• programa de atención a jornaleros agrícolas: “acciones de capacitación para el trabajo y la asistencia técnica que mejoren las habilidades y destrezas” de los trabajadores: 48 proyectos para población indígena,

• programa para el desarrollo local (microrregiones), busca el impacto en las economías familiares indígenas: mil 297 proyectos.

Desarrollo rural

Del mismo modo que sucedió con la SEDESOL, los programas referidos al desarrollo rural son ahora operados desde la SAGARPA. Es importante resaltar el considerable aumento en el presupuesto de los programas de desarrollo rural, entre lo que resalta lo siguiente:

• La Alianza para el Campo casi duplicó su presupuesto entre 2001 (586.1 millones de pesos) y 2002 (mil millones de pesos). Esto tiene su explicación ante la coyuntura de la firma del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), de las controversias respecto al rubro en materia agraria y del movimiento campesino en el país El Campo no Aguanta Más. No es este el espacio para agotar la discusión al respecto, pero estos acontecimientos deben señalarse dado que afectan a las poblaciones rurales, muchas de las cuales son indígenas. En  2003 (751.8 millones de pesos) y 2004 (803.97) volvió a disminuir el presupuesto para el programa Alianza para el Campo.

• Reestablecimiento en 2004 de los incentivos a la cafeticultura: Fondo de Estabilización, Fortalecimiento y Reordenamiento de la Cafeticultura (400 millones de pesos) y Fomento Productivo de Café (120 millones de pesos).

• El PROCAMPO (1570.6 millones de pesos), a partir de 2004 comenzó a recibir recursos de la CDI, además de lo que previamente recibía del presupuesto de la SAGARPA.

Desarrollo sustentable

El objetivo de la SEMARNAT para la atención de los pueblos indígenas es “coadyuvar al mejoramiento de la calidad de vida de los pueblos indígenas”, partiendo del “el manejo, la conservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y de la biodiversidad existente en sus territorios, rescatando y revalorando sus conocimientos, y respetando y protegiendo su propiedad intelectual”.[15]

La situación es similar a las anteriores, el único programa de este rubro al que se refería el INI hasta el 2003 era el Programa de Desarrollo Rural Sustentable (PRODERS). A partir de la creación de la CDI, el discurso sobre la sustentabilidad pasó a ocupar un lugar central en los discursos gubernamentales y, como lo expresa el PNDPI y los informes de la CDI, es uno de los objetivos centrales. Sin embargo, el presupuesto destinado a la SEMARNAT en materia indígena para el año 2004 fue de 128.91 millones de pesos, de los cuales solamente 30 millones se canalizaron al PRODERS. El resto fue destinado al Programa Nacional de Reforestación (26.08 millones de pesos), al programa de Desarrollo Forestal (41.29 millones de pesos), y al Programa Empleo Temporal SEMARNAT (31.54 millones de pesos).

Para el año 2005, la SEMARNAT declara haber realizado las siguientes actividades para impulsar el “desarrollo regional y el apoyo a las actividades productivas y sustentables” en zonas indígenas, con un presupuesto de 21.4 millones de pesos y atendiendo a 96 municipios de 22 estados de la república:[16]

• taller de presentación y análisis de la guía metodológica para el ordenamiento ecológico local-comunitario,

• 4 talleres de “difusión de la oferta institucional a comunidades y organizaciones indígenas” en el Distrito Federal, Baja California, Michoacán y Quintana Roo, beneficiando a 120 indígenas,

• se aprobó el apoyo, a través de subsidios, a 12 proyectos de aprovechamiento sustentable en diferentes estados de la República que beneficiaron a 525 indígenas, la mitad mujeres y la mitad hombres,

• 2 talleres “de intercambio de experiencias en el manejo sustentable de recursos naturales con comunidades indígenas en Michoacán y Quintana Roo”, para 22 indígenas, otros, sobre la misma temática fueron realizados en Durango para 62 personas,

• se dictaron otros 2 talleres de “figuras organizativas con representantes de comunidades indígenas de Veracruz, Chiapas y Oaxaca”, 37 personas fueron participantes, de las cuales 23 fueron indígenas,

• “en coordinación con la Universidad Autónoma de Chapingo se apoyó la participación de 30 indígenas” de diferentes estados en el Tercer Encuentro Mesoamericano y del Caribe en Productores e Investigadores en Producción Orgánica y

• invitación a 4 representantes de pueblos indios a participar en el Consejo Consultivo Nacional para el Desarrollo Sustentable.

La metodología no ha sido expuesta ni la manera en que se seleccionó a “los indígenas” que participaron de las diferentes actividades, pero se puede sostener que no se trata de un desarrollo integral sino de módulos de capacitación.

Existen otros proyectos, dirigidos a comunidades o grupos, como los de la Comisión Nacional de Áreas Protegidas (CONANP), que buscan la “conservación y restauración de suelos, tecnologías alternativas, rehabilitación de infraestructura para actividades de ecoturismo, reforestación, agroforestería”, entre otros.[17] Asimismo,  los proyectos de la Comisión Nacional del Agua que buscan el manejo y cuidado del agua en diferentes niveles: comunitario, municipal y estatal están enfocados a acciones colectivas. Además, están los programas de la Comisión Nacional Forestal, que buscan la reforestación y el mantenimiento de las áreas protegidas a través de diferentes programas destinados a pueblos y comunidades indígenas.[18]

Transición INI-CDI

El INI era una institución autónoma encargada de operar políticas hacia la población indígena, a partir de su desaparición y la posterior creación de la CDI se convierte en un órgano regulador de política pública, ya no operador. Para realizar una evaluación de los diferentes programas no sólo debe tenerse en cuenta el contexto de transformación, sino también evaluar la pertinencia de la misma. Para ello, se incluye a continuación una glosa del presupuesto del INI 2000-2003; y otro de la CDI 2004.

Una lectura cuidadosa del Informe sobre la evaluación de resultados 2004 del Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas de la Comisión Nacional para el Desarrollo de las Culturas Indígenas, realizado por el Departamento de Antropología de la Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa, sugiere que, la opinión generalizada de los operadores de base de los programas de los Centros Coordinadores de la CDI (CCCDI) es que la importancia del INI radicaba en su operatividad. Aseguran que la transversalidad difícilmente funciona en la práctica, ya que las demás instituciones no atienden a los indígenas, y consideran que el hecho de que la CDI supervise las otras instituciones puede generar conflictos interinstitucionales. Sin embargo, encontraron una ventaja: los operadores de los programas, al convertirse en supervisores, cuentan con la posibilidad de trabajar con otras instituciones.

En suma, en general hay una idea positiva respecto al cambio ya que se asegura que hace falta modificar la postura paternalista que durante tanto tiempo rigió al INI, pero hay también una falta de claridad respecto a las nuevas funciones y modos de operar de la institución: “El INI tenía más presencia en las comunidades, era más operativo, ahora que es más normativo, su función es más política”. Si bien el presupuesto es más amplio, varios programas se han retirado y la distribución de los recursos se aplaza cada vez más.[19] En el informe sobre la evaluación del PROFEDECI se asegura que uno de los principales retos de la transformación institucional es “cómo se van a conciliar las crecientes peticiones de apoyo de la población objetivo, por un lado, con el paulatino retiro de la CDI y su transformación en instancia coordinadora, por el otro”.[20]

Temas ausentes

El tema de vivienda rural requiere de una atención particular dado que no hubo presupuesto asignado en casi todo el sexenio y en 2004 se le asignaron 85.8 millones de pesos. Es llamativo debido a que el gobierno federal constantemente anuncia que durante este sexenio se han construido un número considerable de viviendas en las regiones más marginadas. Priscilla Conolly Dietrichsen explica que en realidad se pone énfasis en la construcción como si eso fuera suficiente para hablar de política de vivienda, es decir que no se pone énfasis en la calidad de vida sino en la cantidad de casas que se construyen.[21]

En el PNDPI la migración se menciona únicamente a través del Programa de Interinstitucional de Atención a Jornaleros Agrícolas, que lo trata de manera marginal, pero no existe una elaboración estructurada de cómo tratar el problema a nivel nacional ni internacional. Es importante notar que la migración suele ser uno de los principales problemas tratados en discursos gubernamentales y que existen datos muy concretos que muestran el considerable impacto sobre la población indígena.[22] Asimismo, todo el presupuesto que se destinó en 2004 a la SRE desde la CDI (200 mil pesos) fue para el Alto Comisionado de las Naciones Unidas.

Otro aspecto que podría denominarse ausente es el relacionado al turismo; hay 5.41 millones de pesos destinados por parte de la CDI a la SECTUR (0.01 por ciento del total de lo que se destinó a la CDI). En el discurso gubernamental el desarrollo del turismo comunitario o ecoturismo aparece como uno de los rubros importantes y como una alternativa a la crisis de la economía campesina. Sin embargo, no aparece como una prioridad en el reparto presupuestario para las comunidades indígenas.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Seguimiento y resultados de las políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente", en Asuntos Indígenas [Actualización: 14 de junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/