Grupos vulnerables

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Seguimiento y resultados de las políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente

El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 señala las estrategias para el desarrollo integral de los grupos sociales y las personas en condición de desventaja y rezago social, mejor conocidos como grupos vulnerables.[1] Para ello, se fortalecieron los programas institucionales impulsados por el Gobierno Federal y los gobiernos estatales y municipales. Por otra parte, promueve la participación más amplia y comprometida de las organizaciones, asociaciones, sindicatos, agrupaciones civiles y de asistencia privada, con la finalidad de hacer más oportunas y expeditas sus acciones de ayuda a estos grupos. Los programas dirigidos a los grupos vulnerables pretenden generar las condiciones para disminuir el rezago social mediante beneficios sostenibles.[2]

         El (PND) tiene como entre sus objetivos acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades de las personas en condiciones de vulnerabilidad que les permitan su adecuado desarrollo para  incrementar sus capacidades a través de las siguientes líneas de acción:

·        Dar protección y promover el desarrollo pleno de niños y adolescentes.

·        Incorporar integralmente a los jóvenes al desarrollo del país, por medio de una política nacional de juventud que permita promover las oportunidades de este grupo.

·        Promover y fortalecer el desarrollo de las personas con discapacidad para equiparar y facilitar su integración plena en todos los ámbitos de la vida nacional.

·        Desarrollo políticas incluyentes para la atención a los ciudadanos de edad avanzada.

El presupuesto aprobado para la Atención de Grupos Vulnerables, es de carácter transversal, por lo que está distribuido en  las siguientes secretarías y en el Ramo 33.

Secretaría Relaciones Exteriores

Secretaría Hacienda y Crédito Público

Secretaría Gobernación

Secretaría Educación Pública

Secretaría de Salud

Secretaría Trabajo y Previsión Social

Secretaría Desarrollo Social

Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios (Ramo 33)

Dentro de estas secretarías existen 16 programas que atienden grupos vulnerables, pero por la falta de tiempo el criterio de selección se enfocará a los programas que maneja la Secretaría de Salud junto con el DIF nacional, ya que este organismo engloba a casi todos los grupos vulnerables, (niños, discapacitados, mujeres, adultos mayores, ect.).

De acuerdo con el Presupuestos de Egresos de la Federación del 2005, los programas del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia son el Programa de Atención a Personas con Discapacidad y el Programa de Atención a Personas con Vulnerabilidad Social.. Sin embargo, en 2004 se elaboraron las Reglas de Operación 2005 que reagrupa a los programas entres grupos:: el Programa de Atención a Personas con Discapacidad, el Programa de Atención a Infancia y Adolescencia y los Programas de Atención a Familias y Población Vulnerable. Para simplificar la evaluación de los resultados, para fines de este apartado se consideraran únicamente los programas que incluye el PEF 2005, Programa de Atención a Personas con Discapacidad y el Programa de Atención a Personas con Vulnerabilidad Social, en tanto a los programas dentro de estos dos programas se le denominaran subprogramas.

Programa de Atención a las Personas con Discapacidad

Desde un punto de vista médico, la discapacidad es un problema de salud, y puede ser el resultado o secuela de alguna enfermedad, trauma o estado de salud, que requiere rehabilitación y/o tratamiento individual.

La atención integral de la discapacidad está encaminada a lograr el nivel máximo de independencia de un individuo que le permita una mayor adaptación a su medio social. La discapacidad no es un atributo, es un conjunto de impedimentos físicos, sociales y culturales, por ello se promueve la concientización y sensibilización colectiva para hacer modificaciones ambientales necesarias para la participación plena de las personas con discapacidad en todas las áreas de la vida social.[3]

El objetivo general del (PAPD) es:

·        Promover la integración social de las personas con discapacidad y su incorporación al desarrollo social, mediante la equiparación de oportunidades para el ejercicio de sus derechos.

Objetivos específicos:

·        Desarrollar los programas pertinentes para la prevención de la discapacidad en la población en riesgo.

·        Proporcionar atención rehabilitatoria en los estadíos tempranos de los procesos de discapacidad y a personas con discapacidad.

·        Formar y capacitar recursos humanos especializados en la atención de personas con discapacidad.

En general, el Programa ofrece tratamiento médico oportuno y previene e impulsa la integración social de las personas con discapacidad, además de incorporarlas al desarrollo social, promover el respeto pleno para el ejercicio de sus derechos humanos, políticos y sociales, igualdad de oportunidades y la equidad en el acceso a los servicios de salud, educación, capacitación, empleo, cultura, recreación, deporte e infraestructura. Esto para facilitar su movilidad y su transporte y aquellas actividades que, en conjunto, contribuye al bienestar y mejoría de su calidad de vida. También suministra atención médica y paramédica rehabilitatoria y trata de acercar los servicios al lugar más cercano a su comunidad.[4]

En 1982 el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia fue facultado para operar establecimientos asistenciales en beneficio de estas personas. De igual modo, la Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social le concede atribuciones para atenderlos como sujetos de asistencia social y para llevar a cabo acciones en materia de prevención, rehabilitación e integración social de personas con discapacidad. Bajo este esquema, el DIF nacional diseña y administra los programas que otorgan servicios a la población con algún tipo de discapacidad y en condiciones de vulnerabilidad social, mediante acciones de prevención, rehabilitación e integración social en los centros de rehabilitación y educación especial (CREE), centros de rehabilitación integral (CRI), unidades básicas de rehabilitación (UBR) y unidades móviles de rehabilitación (UMR) establecidos en las 32 entidades federativas.[5]

Las diferencias entre los centros de atención responden al cumplimiento de la normatividad internacional sobre los niveles de atención para la discapacidad. El primer nivel brinda atención por medio de las UMR y UBR que cuentan con equipamiento básico y sus instalaciones se ubican en municipios, se construyen en predios pequeños y cuentan con personal auxiliar o capacitación en materia de rehabilitación.

Los Centros de Rehabilitación Integral representan el segundo nivel de atención, cuentan con especialistas médicos, paramédicos y en sus instalaciones se realizan estudios de gabinete y actividades de capacitación.

El tercer nivel de atención es el Centro Rehabilitación y Educación Especial, dispone de instalaciones más sofisticadas, su personal es altamente especializado, cuentan con talleres de órtesis y prótesis, equipo electromédico y de diagnóstico de alta tecnología. En estos centros se realizan actividades de formación de recursos humanos e investigación y proporcionan atención rehabilitatoria de los procesos de discapacidad, como la musculoesquelética y auditiva en los estados tempranos.

De enero a junio de 2005 en los Centros de Rehabilitación y Educación Especial (CREE), se atendieron en total 1 millón 31 mil 130  sesiones de terapia rehabilitatoria, y 18 mil 153 ayudas funcionales.

Como se pude apreciar en el cuadro anterior, a partir de 2002 hubo una disminución en el total de personas atendidas que requiere de servicios de educación especial, los motivos de este descenso se desconocen debido a la falta de información.

La contribución de los programas del DIF nacional en consecución de los objetivos del Plan Nacional de desarrollo 2001-2006, coadyuvan al objetivo rector del PND en el apartado Desarrollo Social y Humano específicamente a “mejorar los niveles de educación y bienestar de los mexicanos”. De igual forma, el Programa de Atención a Personas con Discapacidad, coadyuva al objetivo rector 1 y a la estrategia b, que hablan sobre de promoción de la integración de las personas con discapacidad y su incorporación al desarrollo social, mediante a la igualdad de oportunidades para el ejercicio de sus derechos. Adicionalmente, este programa favorece a la población abierta con discapacidad, es decir, aquella que no cuenta con servicios de seguridad social, en las modalidades neuromotora, visual, auditiva, de lenguaje o intelectual; así como en riesgo de padecer procesos discapacitantes por malformaciones congénitas, enfermedades transmisibles y crónicas, accidentes y otro tipo de lesiones.[6]

Programas de Atención a Población con Vulnerabilidad Social

Programa de  Atención a Niños, Niñas y Adolescentes en Situación de Calle: “De la Calle a la Vida”

El objetivo general de este programa es disminuir, contener y erradicar el problema de los niños en situación de calle, ofreciendo atención integral[7] (a través de becas alimentarias, becas escolares, capacitación para el trabajo, asistencia psicológica, jurídica, vinculación con lo padres o titulares, asistencia médica principalmente), para tratar de solucionar este fenómeno a mediano y largo plazos, sumando esfuerzos públicos en los ámbitos federal, estatal y municipal, y coordinando las actividades con las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), de organismos empresariales, de organismos de cooperación internacional y de la ciudadanía en general.[8]

A la fecha sólo están disponibles los informes de cobertura 2005 del Programa De la Calle a la Vida en Baja California, Chihuahua, Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Nuevo León y Puebla. De acuerdo a  estos reportes el programa ha atendido a 7 mil 587 niñas, niños y adolescentes, de los cuales 88.2 por ciento son beneficiarios directos, es decir, de proyectos previamente autorizados y bajo el esquema de becas alimentarias y escolarizadas, por un monto mensual de mil pesos para los menores de 18 años de edad. Asimismo, 11.8 por ciento son beneficiarios indirectos debido a que se encuentran en investigación socioeconómica por las áreas de trabajo social.[9]

Programa de Prevención, Atención y Erradicación de la Explotación Sexual Comercial Infantil (Propaeesci)

La Explotación Sexual Comercial Infantil (ESCI) comprende un conjunto de  prácticas por medio de las cuales un individuo, grupo o corporación, consigue alguna gratificación sexual, ganancia monetaria o cualquier otro beneficio del abuso y/o explotación de la sexualidad del menor, violando derechos como la dignidad, igualdad, autonomía, y bienestar físico y mental. Cabe mencionar que este fenómeno no es reciente, sin embargo, debido a su naturaleza clandestina es difícil detectar y cuantificar. En la zona metropolitana de la Ciudad de México, en el 2000 había más de 12 mil niñas y niños víctimas de explotación sexual comercial infantil.[10]

El Programa ha sido importante para promover reformas legislativas al Código Penal Federal en materia de Prostitución y pornografía infantil. Referente a esta problemática, México ha reconocido las siguientes normas internacionales.[11]

·        Convenio para la Represión de la Trata de Personas y de la Explotación de la Prostitución Ajena, ratificado el 21 de febrero de 1956.

·        Convención sobre los Derechos del Niño, ratificado el 21 de septiembre de 1990.

·        Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos Del Niño relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía, ratificado el 15 de marzo de 2002.

·        Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños, ratificado el 4 de marzo de 2003.

·        Convenio 182 de la OIT, sobre las Peores Formas de Trabajo Infantil, ratificado el 30 de junio de 2000, en vigor a partir de 30 de junio de 2001.

El Programa de Prevención, Atención y Erradicación Sexual Comercial Infantil promueve políticas y acciones para prevenir, atender y proteger a las niñas, niños y adolescentes víctimas de la explotación sexual o en riesgo de serlo, mediante la promoción e implementación de los planes de acción[12], con la participación de los tres órdenes de gobierno, instituciones públicas, privadas y OSC a nivel nacional e internacional.

Estrategias:

·        Difusión de campañas publicitarias en radio, televisión y la elaboración de carteles en too el país.

·        Creación de una central nacional receptora de denuncias anónimas.

Para el 2005, se aprobaron a este Programa 7 millones de pesos para 18 entidades federativas,[13] con un monto máximo de 500 mil pesos y 300 mil como mínimo por DIF nacional , quienes a su vez asigna los recursos al DIF municipal cubriendo así a 54 de las principales ciudades del país.

De enero a junio de 2005 el Propaeesci ha realizado las siguientes acciones:

·        Otorgado 36 terapias individuales en atención psicológica.

·        Canalizado a centros de atención especializada a niños víctimas de de ESCI y a 148 menores con otros problemas sociales y de salud.

·        Atendido a 98 niñas y 35 niños víctimas de ESCI, pornografía y abuso sexual infantil en albergues temporales o permanentes, donde se ofrece alimentación, vestido, atención médica y psicológica, educación, y actividades deportivas y culturales.

·        Desarrollado 12 foros y 106 talleres para prevenir, atender y denunciar la ESCI.

·        Se otorgaron 23 apoyos económicos por parte del Sistema Estatal DIF de Veracruz a víctimas o en riego de ESCI, en los municipios de Veracruz (15 apoyos), Xalapa (cuatro) y Córdoba (cuatro).[14]

·        Realizado 15 campañas de sensibilización y promoción de la denuncia de los casos de la ESCI, a través de diversos medios de comunicación en los estados de Coahuila, Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Estado de México, Jalisco, Nuevo León, Oaxaca, Quintana Roo y Veracruz.

Programa de Prevención y Atención Integral de Embarazos en Adolescentes

Es un programa a cargo del DIF nacional, dirigido a mujeres adolescentes con embarazos no deseados. El programa fomenta acciones de prevención y atención de los riesgos de exclusión social derivados del embarazo y la maternidad no planeada en la adolescencia, proporciona orientación y asistencia adecuada e integral que fomente una actitud responsable frente a la sexualidad.[15]

El programa cuenta con cinco líneas de acción en la vertiente de prevención:[16]

·        Conformación de grupos de prevención del embarazo, disminuyendo así la incidencia del embarazo no planeado.

·        Instrumentación de un Taller Básico de Prevención de Embarazos en Adolescentes para sensibilizar a los jóvenes sobre las ventajas del ejercicio de una sexualidad responsable.

·       Fomentar la coordinación inter e intrainstitucional en apoyo de acciones para la prevención del embarazo en adolescentes.

·        Capacitar y asesorar al personal de los Sistemas Estatales y  Municipales en la operación del programa Paidea.

·        Dar seguimiento a la aplicación del subprograma Paidea.

Las actividades preventivas se realizan a través de un paquete básico de orientación cuyo contenido temático se basa en tres puntos fundamentales: sexualidad, entorno social y desarrollo humano.

Hasta junio de 2005 atendió a mil 859 grupos en la modalidad preventiva. La población abierta que incluye a 53 mil 919 personas (por cada grupo hay en promedio 29 personas), el 50 por ciento son mujeres y 49.2 por ciento son hombres.

Para la vertiente de atención el programa cuenta con las siguientes líneas de acción:[17]

·        Promover la acción de grupos de madres adolescentes.

·        Instrumentar El Taller Básico de Prevención de embarazos en adolescentes así como el Taller de Salud Sexual y Reproductiva para Madres, Padres y Embarazadas Adolescentes para contribuir con la disminución de embarazos subsecuentes en este  grupo de población.

·        Canalizar casos específicos de atención especializada a las instancias correspondientes.

·        Propiciar la incorporación de las madres adolescentes al proceso educativo y productivo.

·        Capacitar y asesorar al personal de los Sistemas Estatales y Municipales en la operación del programa y dar seguimiento.

En el periodo de enero a junio de 2005, el programa en esta vertiente formó mil 109 grupos que incluyen 13 mil 116 personas, mujeres en su gran mayoría aunque la participación de hombres asciende a 5.9 por ciento del total de beneficiarios.

El programa opera con una amplia perspectiva de género, es decir, procura incorporar a hombres en procesos de corresponsabilidad en materia de salud reproductiva así como de maternidad y de paternidad. Asimismo, trata de erradicar concepciones culturales que de alguna forma intervienen en la deserción escolar cuando se está embarazada, como el rechazo, sentimientos de culpabilidad, vergüenza, etc. Además, incorpora instrumentos para prevenir la violencia intrafamiliar, que acompaña al embarazo no planeado en las adolescentes.

Programa de Atención, Desaliento, y Erradicación del Trabajo Infantil Urbano Marginal

El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), caracteriza a los menores trabajadores urbano-marginales en los siguientes términos:

Los menores trabajadores urbano-marginales son parte de un fenómeno social creciente y complejo, que ante la adversidad económica obliga a las familias en condiciones de pobreza a incorporar cada vez más al trabajo a un mayor número de sus miembros, los niños y las mujeres entre ellos. La problemática del trabajo infantil es muy compleja y su abordaje demanda acciones integrales que conllevan la participación y cooperación de una amplia gama de instituciones gubernamentales y no gubernamentales para asegurar una intervención especializada y sustentable en el tiempo. Estas acciones buscan romper el  ciclo intergeneracional de transmisión de pobreza que se traduce en la explotación económica de los niños, niñas y adolescentes y en la falta de condiciones para el ejercicio de sus derechos[18]

El Programa de Atención, Desaliento, y Erradicación del Trabajo Infantil Urbano Marginal (Propadetium) tiene como objetivo particular, prevenir, atender y desalentar el trabajo infantil urbano marginal mediante apoyos compensatorios, la promoción de redes comunitarias, el fortalecimiento de capacidades familiares e individuales y la importancia de la escuela y la familia como espacios para el desarrollo de los menores.

Corresponde al Sistema Nacional para el Desarrollo Integradle la Familia la ejecución de las acciones de política asistencial que coadyuva a la incorporación al desarrollo social de los diversos grupos vulnerables, entre los que se encuentran niños, niñas y adolescentes trabajadores del sector informal de la economía. Para ello el (Propadetium) incorpora expresiones a la Ley Federal de Trabajo[19], como las denominadas “peores formas de trabajo infantil”, que por las condiciones en que se realiza, es probable que daña la salud, la seguridad y/o la moral de los niños. Este programa tiene cuatro líneas de acción:

·        Reforzar la política de estímulos y apoyos compensatorios que permitan acrecentar las aptitudes de las niñas, niños y adolescentes para su mejor incorporación al ámbito social, familiar y laboral.

·        Impulsar la realización y/o actualización de análisis de investigación sobre el trabajo infantil tanto de carácter nacional como local.

·        Impulsar el diseño e instrumentación de modelos y políticas de prevención y atención del trabajo infantil.

·        Promover iniciativas para sumar infraestructuras, capacidades, experiencias y programas públicos y privados que permitan ampliar la oferta de servicios en materia de salud, educación, prevención de adicciones y otros riesgos sociales, para los menores que trabajan.

La política de estímulos y apoyos compensatorios es operada mediante entrega de becas escolares y de capacitación de trabajo. Las becas se otorgan principalmente a menores de entre 11 y 14 años de edad etapa que coincide con el cambio de educación primaria a secundaria. En este periodo se establece un riesgo de deserción escolar por lo cual se considera oportuno apoyarlos.

Programa de Atención a Menores Fronterizos

El Programa de Atención a Menores Fronterizos tiene como propósito atender de manera integral la problemática que debido a su edad enfrentan numerosos riesgos y continuamente se encuentran en estado de vulnerabilidad ya que le son negados los derechos más fundamentales. El objetivo específico es disminuir los riesgos de niños migrantes, fronterizos y repatriados, que están lejos de su familia y del lugar de origen, brindándoles asistencia en albergues donde se les brinda alimentación, dormitorio y resguardo de su integridad física y mental, así como su guarda y su custodia mientras son entregados a sus familiares.[20]

En el diseño del programa se establece el fortalecimiento de la coordinación institucional en tres aspectos fundamentales que son:[21]

·        Promover un mayor compromiso de las dependencias[22] federales que hasta ahora han conjugado sus esfuerzos en el marco de este programa.

·        Convocar la participación de otras instancias públicas de los tres órdenes de gobierno y organizaciones de la sociedad civil.

·        Definición conjunta de criterios y estándares para la formalización de procedimientos de atención en el ámbito de las competencias interinstitucionales de cada instancia participante.

De enero a julio de 2005 hubieron 26 mil 330 menores repatriados  a nivel nacional, cifra menor con respecto de enero a julio de 2004, donde se registraron 27 mil 318 casos.[23]

Por su parte, el Programa de Atención a Personas con Vulnerabilidad Social que atiende desde el 2005 los subprogramas del Programa de Atención a la Infancia y Adolescencia, compuesta por familias de comunidades en situación vulnerable; niñas y niños menores de seis años y en edad escolar; madres adolescentes; menores migrantes; menores trabajadores y en situación de riesgo; mujeres en edad adulta; ancianos en abandono y personas que por alguna razón se encuentran en desamparo temporal o expuestas a violencia familiar; así como a familias de comunidades que viven expuestas a diversos riesgos por su condición de vulnerabilidad; coadyuva también al objetivo rector del PND en el apartado Desarrollo Social y Humano, apoyado  a la estrategia d, que brinda protección y promueve el desarrollo pleno de niños y adolescentes, al crear las condiciones que permitan a los niños desarrollarse en un ambiente emocional y físicamente seguro, garantizándoles bienestar, educación, salud y equidad.[24]

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Seguimiento y resultados de las políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente", en Grupos Vulnerables [Actualización: 3 de mayo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/