Reglamentos y Prácticas del Congreso de la Unión

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Seguimiento y resultados de las políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente

La correcta evaluación del desempeño de las comisiones, específicamente de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, requiere de un ejercicio complejo donde se analicen medidas tanto cuantitativas como cualitativas que ofrezcan un panorama más completo de las actividades en dichas comisiones. Como se mencionó con anterioridad, si bien las comisiones generan ventajas para el trabajo legislativo y son estructuras que existen prácticamente en todos los parlamentos del mundo, también son formas para repartir el poder político al interior de los Congresos.

En el país han existido diversos esfuerzos, en particular desde el ámbito académico, para evaluar el desempeño de los diputados. Por ejemplo, en el primer trimestre del 2002, la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex) presentó los resultados de una encuesta de opinión sobre el desempeño de los diputados. Por su parte, desde el año 2001 equipos multidisciplinarios de investigadores de tres instituciones distintas, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), el Centro de Análisis e Investigación Fundar y el Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC) han desarrollado metodologías para evaluar el trabajo de los diputados.[1]

El estudio más reciente que intenta medir el desempeño legislativo lo llevó a cabo el CIDE.[2] Este estudio toma en cuenta seis indicadores para medir el desempeño tanto de los senadores como de los diputados. Los indicadores son:

1.      Número de iniciativas presentadas por cada una de las Cámaras

2.      Capacidad de las Cámaras para procesar las iniciativas presentadas

3.      Quiénes son los principales legisladores dentro del Congreso

4.      Asistencia de los legisladores

5.      Organización de las comisiones

6.      Transparencia de las comisiones en sus respectivas Cámaras.

A pesar de que estos indicadores brindan una mirada general sobre ciertos aspectos del trabajo desarrollado por el Congreso, no toman en cuenta varios factores que son parte fundamental del Poder Legislativo. Por ejemplo, los indicadores que estudia el CIDE no toman en cuenta las iniciativas dictaminadas en sentido negativo, el número de congresos, foros, reuniones y negociaciones que realizan los miembros de las comisiones, entre muchas otras cosas. Como se mencionó en los antecedentes de esta comisión, el trabajo legislativo no sólo es aprobar leyes, el Congreso tiene funciones hacendarias, financieras, presupuestales, de fiscalización, de investigación, de representación que difícilmente pueden ser evaluadas por los indicadores mencionados anteriormente.

Por esta razón, al evaluar el sistema de comisiones se debe tomar en cuenta, entre otras cosas su plan anual de trabajo y el cumplimiento de éste, el número, temas, importancia y relación de las iniciativas creadas por la comisión o turnadas a ella, el número, temas e importancia de las iniciativas que han sido dictaminadas (aún en sentido negativo), aprobadas, publicadas o se encuentran aún pendientes de resolución, la forma en que se integra una comisión, la asistencia de los legisladores no sólo al pleno de la Cámara sino también a las reuniones de las comisiones, por nombrar solo algunas.

En este sentido, Francisco Gil Villegas y Rogelio Hernández consideran que las comisiones legislativas tienen varias funciones importantes, en especial el trabajo especializado al interior de los congresos. Sin embargo, para José Abel Rivera el proceso de democratización y la centralización de los partidos políticos, que iniciaron en 1988 en nuestro país, han impuesto limitaciones al desempeño de las comisiones, porque los partidos políticos prefieren negociar las leyes entre los líderes de las bancadas o los dirigentes nacionales que al interior de las comisiones.[3]

Para que el Congreso de la Unión y específicamente la Cámara de Diputados tenga un desempeño institucional efectivo, es necesario que las instituciones y reglas que lo rigen actúen conforme a los objetivos por los que fueron creados y los intereses de los representados. Es decir, el sistema de comisiones, con sus múltiples virtudes, aún tiene frente a sí retos que superar, no sólo en México sino en la mayoría de los congresos en el mundo. Como explica José Abel Rivera, la pluralidad política y la democracia fortalecen a las legislaturas y son el centro mismo de sus problemas, ya que las comisiones pueden convertirse en verdaderos cuellos de botella que reflejen la situación de la Cámara entera.[4]

Las comisiones surgen como respuesta a necesidades específicas en el trabajo legislativo de cada nación, sin embargo, también se pueden ir deformando dependiendo de su función política y partidista. Por ejemplo, en los primeros años del siglo las comisiones se utilizaban para encuadrar a los legisladores y disciplinar su  comportamiento y voto; lo más importante en la integración de estas radicaba en la consolidación de los llamados bloques parlamentarios donde se congregaban los diversos grupos locales.[5]

A partir de las reformas electorales que permitieron la entrada de partidos de oposición al Congreso, la organización del Poder Legislativo se ha tenido que variar de acuerdo a la nueva realidad política. Cuando en 1997 el partido hegemónico pierde la mayoría absoluta de la Cámara de Diputados los representantes de la oposición empiezan a exigir para ellos cotos de poder, presidencias de comisiones, secretarías, en fin formar parte de los cuerpos de poder de la Cámara. Esta nueva realidad política también trae consigo nuevos retos a la vida interna de la Cámara.

Conviene aquí hacer una síntesis de algunos de los resultados de los ejercicios de evaluación del desempeño del trabajo parlamentario mencionados anteriormente. En relación con el criterio de asistencia, la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, en el periodo abril-septiembre del año pasado, se realizaron seis reuniones plenarias, las cuales tuvieron diferentes niveles de asistencia. En la primera reunión del 21 de abril asistió 63.15 por ciento de los diputados miembros, en la del 17 de junio y 16 de julio se presentó 47.36 por ciento, para la del 18 de agosto asistió el 57.89 por ciento y finalmente para el 28 de septiembre sólo se presentó 31.57 por ciento del total de los miembros de la Comisión.[6]

De acuerdo con José Rivera la inasistencia de los diputados a la Cámara de Diputados se puede explicar al menos por cuatro razones, que son:[7]

a)     Dado que los diputados viajan a sus distritos cuando la Cámara está en receso, las reuniones de las comisiones deben realizarse antes o incluso simultáneamente con las sesiones plenarias durante los periodos ordinarios de sesiones. La reforma que impide a los diputados formar parte de más de tres comisiones y la reducción del número de comisiones parece no tener un efecto visible en la asistencia a las sesiones de las comisiones.

A pesar de que la Ley Orgánica de 1999 introdujo en su artículo 44 la obligación de los miembros de las comisiones de asistir puntualmente a sus reuniones, no existe un medio efectivo para obligar a los diputados a cumplir con esta reglamentación, las sanciones pecuniarias para los infractores no se aplican o en el peor de los casos no existen.

b)    Una segunda posibilidad tiene que ver con razones políticas, el uso de la inasistencia como medio para boicotear las reuniones y evitar la discusión de temas que no le convienen a determinados partidos, grupos o legisladores. La falta del quórum indispensable ocasionó que algunas sesiones de comisión fueran canceladas, este hecho se dio incluso en la LVIII Legislatura, considerada por los estudiosos como la más plural hasta el momento.

c)     En tercer lugar, faltan incentivos para que los miembros asistan a las reuniones. El Reglamento para el Gobierno Interior prohíbe de manera expresa que los miembros de las comisiones tengan alguna retribución extraordinaria por el desempeño de dichas labores, aunque, los presidentes y secretarios de las comisiones sí reciben una compensación adicional. Esto dificulta que los demás miembros tengan motivos para asistir a las reuniones, sobre todo a las sesiones programadas durante los recesos de la Cámara.

d)    Los motivos personales también pueden contribuir a explicar la baja asistencia de los legisladores a las reuniones de las comisiones. Como representantes populares y miembros activos en la política, los diputados tienen múltiples responsabilidades fuera de la Cámara, tales como sus tareas en los comités ejecutivos nacionales, estatales o municipales de sus respectivos partidos políticos, sindicatos, movimientos sociales y organizaciones civiles. Algunos tienen responsabilidades académicas.

Finalmente, para Rivera es difícil evaluar la asistencia de los diputados a las actividades de sus comisiones, porque no se ha construido una memoria documental de las actividades de cada una de las comisiones.

Con respecto a los demás indicadores del CIDE; esto es el número de las iniciativas presentadas, la capacidad de las comisiones para procesarlas, los principales actores legisladores y la organización del sistema de comisiones, se puede mencionar que la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias es una comisión con una gran cantidad de trabajo en su haber. Tan sólo en la LIX Legislatura la comisión tiene en su poder ciento siete iniciativas, de las cuales siete ya están aprobadas y publicadas en el Diario Oficial de la Federación, con lo que de acuerdo al propio documento del CIDE se encuentra en los primeros doce lugares del indicador respectivo.

Para llevar a cabo el dictamen de una iniciativa, no sólo es necesaria la voluntad de hacerlo. Dependiendo del tipo y complejidad del tema que se estudia se requiere información especializada, lograr consensos no sólo con otras fuerzas políticas, con la sociedad civil y los expertos. Un medio para medir el desempeño legislativo no sólo debería basarse en la cantidad de las iniciativas aprobadas, sino además contener un indicador de calidad de dichas iniciativas.

Realizar un estudio de impacto social, jurídico, político y económico de una ley es un trabajo arduo que no puede llevarse a cabo en cinco días. El rezago legislativo puede tener como origen varias causas: que se esté llevando a cabo un estudio minucioso de la iniciativa y todas sus implicaciones, que el tema sea controvertido y pueda afectar a las distintas fuerzas políticas o sectores sociales, y que el tema simplemente no sea de interés o relevante.

Por ejemplo, los integrantes de la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias de la Cámara de Diputados,[8] elaboró y presentó una iniciativa de modificaciones a diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso General, el 1º de diciembre de 1992. El dictamen y la aprobación de dicha iniciativa estuvo listo el 9 de diciembre del mismo año, y la minuta se turnó a la Cámara de Senadores en la misma fecha. No fue sino hasta el 6 de julio de 1994 cuando se presentó ante el pleno de esa Cámara la minuta de evaluación de la Comisión de Reglamentos de la Cámara de Senadores. Cuando en 1994, Francisco Gil Villegas le preguntó al líder del Senado, Humberto Lugo Gil, por qué tardó esa Cámara dos años en dar una resolución positiva a la propuesta de reforma de la Cámara de Diputados, éste contestó que lo más difícil había sido conciliar los intereses y puntos de vista de los distintos grupos parlamentarios.[9]

Como se explicó en la sección “desempeño de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias”, el Plan Anual de Trabajo de la comisión se puede agrupar en tres ejes fundamentales de trabajo. Así tenemos que las funciones principales de la comisión son: a) Preparar proyectos de ley o de decreto para adecuar las normas que rigen las actividades camarales, b) dictaminar las propuestas que se presenten en esta materia y resolver las consultas que le planteen otros órganos de legisladores y c) impulsar y realizar los estudios que versen sobre disposiciones normativas, regímenes y prácticas parlamentarias.

Así que independientemente del número de iniciativas que han sido turnadas a la comisión, de las aprobadas, rechazados o que aún se encuentran pendientes de dictamen, existe una correlación muy fuerte entre los temas más destacados de las iniciativas y las funciones y objetivos de la propia comisión. Si bien el trabajo legislativo tiene deficiencias, no ha cumplido cabalmente con todos los tiempos de dictamen y existe gran rezago legislativo, la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias lleva a cabo las funciones que se le otorgan expresamente, tanto en la Ley como por Acuerdo Parlamentario.

En todo caso, la evaluación final de desempeño de la Comisión de Reglamentos no sólo dependerá de sus propias estadísticas y datos, ya que finalmente por su naturaleza la evolución y resultados del trabajo que realiza depende en gran medida de la evaluación de las otras comisiones y de la Cámara en Conjunto. Hay que recordar que los avances o retrocesos del sistema de comisiones, de votación, de organización y de formulación de consensos dependen en gran medida de la existencia o la falta de normas que regulen la conducta de los representantes.

La Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias tiene en sus manos la posibilidad de generar iniciativas y dictámenes que aseguren, o por lo menos impulsen, el correcto funcionamiento de la Cámara, la responsabilidad en los actos de los Diputados, la eliminación de lagunas legales que entorpezcan el trabajo legislativo y la formación de organizaciones equitativas, donde todos los representantes puedan expresar los intereses de sus votantes, generar medios para que la sociedad civil se interese más en la vida política del país y participe activamente. En fin, esta comisión es la encargada de sentar las bases de la actuación de todas las demás.

En este sentido, son muchas sus responsabilidades, son muchas las tareas pendientes y también los logros que se han obtenido, a partir de la Ley Orgánica del Congreso de 1979, sus reformas y la nueva ley de 1999. Queda pendiente la creación del Reglamento Interno de la Cámara de Diputados, reglamentar el cabildeo, imponer sanciones más duras para quien incumpla la normatividad del Congreso y verificar que se apliquen correctamente, entre otros temas pendientes. El camino que tiene que recorrer esta comisión aún es largo.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Seguimiento y resultados de las políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente", en Reglamentos y Prácticas del Congreso de la Unión [Actualización: 3 de mayo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/