Seguridad Social

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Seguimiento y resultados de las políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente

En el presente apartado se muestra la evolución de los principales indicadores en materia de seguridad social, como son cobertura y gasto público, haciendo especial hincapié en los resultados del sexenio en curso. Asimismo, se presentan las principales metas de los programas asociados a la seguridad social del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y los avances logrados de acuerdo a estas mismas instituciones, con el objetivo de proporcionar elementos a los legisladores para cumplir con su labor de evaluar el desempeño de la Administración Pública Federal.

El apartado fue elaborado con estadísticas del IMSS, del ISSSTE, del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), así como de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), principalmente.

Cobertura

La cobertura de las principales instituciones de seguridad social en el país, el IMSS y el ISSSTE ha crecido significativamente en términos absolutos en las últimas décadas, sin embargo, medido como porcentaje de la población, el crecimiento ha sido más modesto. En 1980 ambas instituciones cubrían a 29.1 millones de personas correspondiente al 43.5% de la población total mientras que, para diciembre del 2005, se estima que estarán cubiertos 55.1 millones de derechohabientes, esto es, 51.54% de la población del país.[1]

De acuerdo a los datos proporcionados por el IMSS, la población derechohabiente del Instituto, al afiliar a trabajadores de las empresas privadas, ha seguido de cerca la dinámica de la economía mexicana. De 1994 a 1995 se observó una disminución de 4.6% de la población derechohabiente a raíz de la crisis económica y financiera de 1995 y, como resultado de la desaceleración de la economía, del 2002 al 2003 este indicador disminuyó en 7.6%.

Por otro lado, el número de pensionados ha crecido ininterrumpidamente durante todo el periodo analizado, pasando de 520 mil pensionados en 1980 a 2.6 millones en el 2005. En 1980 estas instituciones tenían 35 mil jubilados y para el 2005, llegaban a 1.3 millones, un crecimiento de 15.5% en promedio anual. El periodo 2000-2005 ha sido el de mayor crecimiento con 36.9% en promedio anual.

De 1990 a 1999, el crecimiento de la población pensionada más que triplicó el aumento de la población derechohabiente. En el período 2000-2005, la población derechohabiente ha disminuido en 2.6%, mientras que el número de pensionados ha crecido en 27.5%.

Como resultado de lo anterior, el número de trabajadores en activo por pensionado ha disminuido considerablemente, ocasionando un fuerte problema para el sistema de pensiones de reparto. Mientras en 1980 existían 13.1 trabajadores por cada pensionado del IMSS, actualmente existen 5.6 trabajadores. Esta situación es todavía más preocupante en el ISSSTE ya que existen solamente 3.7 trabajadores en activo por cada pensionado.

De esta forma, las instituciones de seguridad social dedican una parte creciente de su gasto al pago de pensiones. El ISSSTE es la institución con el mayor peso del pago de pensiones con respecto a su gasto programable total, llegando a 52.8% en el 2005.

Gasto público en seguridad social

El gasto programable en funciones de desarrollo social ha crecido de forma importante en los últimos años; se estima que para el 2005 representará el 62% del gasto programable total. El gasto en seguridad social forma parte del gasto en funciones de desarrollo social. En 1993, la seguridad social representaba el 0.4% del gasto social pero, en 1994, aumentó al 12.9% como resultado de los recursos destinados a cubrir el déficit de la nómina de pensiones del ISSSTE. De acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), para el 2005 se destinarían 175 mil millones de pesos para la atención de la seguridad social, esto es, el 21.5% del gasto social y el 13.3% del gasto programable total.

Los recursos para atender la seguridad social se concentran en el Ramo 19 Aportaciones a la Seguridad Social.[2] En el 2005, a través de este rubro se canalizaron casi 148 mil millones de pesos de 2005. Actualmente, este Ramo representa el 1.8% del PIB del país.

De 1994 al 2005, el presupuesto del Ramo 19 prácticamente se triplicó. En el periodo 1994-1999 se observó un crecimiento de 166%, con un aumento de 22% en promedio anual. A partir de 1999 el presupuesto superó los 100 mil millones de pesos a precios de 2005. En el período 2000-2005, el presupuesto creció en 27% a una tasa de 4.8% en promedio anual.

Se espera que el pago de pensiones del sector público tenga un crecimiento real de 41% en el periodo 2000-2005. El incremento en el ISSSTE, Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Luz y Fuerza del Centro (LFC) es del orden del 70%, mientras que las pensiones de Petróleos Mexicanos (PEMEX) crecerán en 231% en este periodo.

Situación del IMSS

Cobertura

Aunque el número de asegurados permanentes y eventuales del IMSS ha crecido en el periodo 2000-2005 en 2.1% en promedio anual, el número total de derechohabientes del IMSS ha tenido una reducción de 0.9% en promedio anual, debido a la reducción en la cobertura de los familiares de asegurados.

El número de pensionados ha crecido en 26.4% del 2000 al 2004, mientras que los asegurados permanentes y eventuales tuvieron un crecimiento de 10.6% en el mismo periodo.

Por otro lado, en el periodo 2000-2004 la población económicamente activa y la población ocupada crecieron 7.1 y 5.9%, respectivamente. La población desempleada y la población ocupada en el sector no estructurado crecieron de forma importante en este mismo periodo. Esta situación ha limitado el aumento de la cobertura de las instituciones de seguridad social.

Fuente: IMSS, Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la Situación Financiera y los Riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social, Junio 2005, p. 13. Con datos de Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI)  y el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).

Presupuesto asignado

En la presente administración el gasto programable del IMSS ha tenido un crecimiento de 2.5% en promedio anual. De acuerdo a las cifras estimadas al mes de diciembre para el 2005, este gasto tendrá una disminución de 6.1% con respecto al año anterior.

De este presupuesto, el 99.2% se destina a gasto corriente y solamente el 0.8% se destina a gasto de capital. Dentro del gasto corriente la mayor parte corresponde a servicios personales y otros (comprende pensiones y jubilaciones).

El presupuesto asignado al IMSS se destina a dos grandes subfunciones: salud y seguridad social. Dentro del gasto en salud, el mayor porcentaje se destina a proporcionar atención quirúrgica hospitalaria y de rehabilitación. En relación al gasto en seguridad social el mayor presupuesto es asignado al pago de prestaciones económicas, específicamente de las pensiones y jubilaciones.

Según el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), en el 2005 el 51.7% del gasto programable del IMSS se destinará a salud, mientras que el 48.3% se destinará a seguridad social.  Así también, de acuerdo al presupuesto para el 2005, del total del gasto programable del IMSS el 38.3% de los recursos se destinarán a las prestaciones económicas y sociales por edad avanzada (jubilaciones), incluyendo el Régimen de Jubilaciones y Pensiones (RJP) del IMSS.

 En la presente administración el gasto en pensiones del IMSS ha tenido un incremento de 6.2% en promedio anual en términos reales. Se espera un crecimiento de 7.7% en el 2005.

Régimen de Jubilaciones y Pensiones (RJP)

La problemática del Régimen de Jubilaciones y Pensiones deriva del hecho de que el IMSS financia sus contribuciones con las aportaciones obrero-patronales de los trabajadores afiliados al IMSS y las del gobierno federal, lo que incide negativamente en las funciones del Instituto. De hecho, el 77 por ciento de los recursos del IMSS-Patrón provienen de las cuotas de trabajadores y empresas y el 23 por ciento restante de las aportaciones del gobierno federal.[3]

Los recursos del IMSS-patrón destinados al RJP (130,000 ex trabajadores), representan en el 2005 el 87% de los recursos destinados a medicamentos y material de curación de todo el Instituto para atender a su población derechohabiente.

El pago de la nómina del RJP pasó de 9,981 millones de pesos en el 2000 a 21,178 millones de pesos en el 2004, lo que representa un aumento en términos reales de 75.8% en ese periodo.

Programa Institucional IMSS 2001-2006

En el apartado de Políticas y Gestión se presentaron los objetivos del Programa Institucional del IMSS 2001-2006, así como acciones estratégicas seleccionadas. El programa hace hincapié en el manejo de los recursos financieros y en la necesidad de crear reservas financieras.

El programa institucional del IMSS establece también una serie de metas relacionadas con la operación del Instituto en sus diferentes ámbitos. A continuación se presentan las metas que se refieren a las pensiones del Instituto, así como a las reservas financieras.

Fuente: IMSS, Programa Institucional 2001-2006, p. 29

En relación a las reservas financieras, en diciembre de 2004 éstas ascendían a 68,488 millones de pesos, superando la meta para el 2006 de lograr 63,800 millones de pesos de reservas.

Debe recordarse que, en diciembre de 2001, se reformó la Ley del Seguro Social para establecer la obligación de cumplir con una meta de acumulación de reservas que sería fijada anualmente por la H. Cámara de Diputados y publicada en el  Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF).

* A partir del 8 de abril de 2005, se creó la Cuenta Especial para el Régimen de Jubilaciones y Pensiones, Subcuenta 1, conforme a las Reglas para la Administración y Manejo del Fondo para el Cumplimiento de Obligaciones Laborales de Carácter Legal o Contractual, autorizadas por el Consejo Técnico en acuerdo 95/2005 del 16 de marzo de 2005.

Fuente: IMSS, Informe de la Dirección General (XCV Asamblea General Ordinaria), septiembre, 2005, p. 59.

En relación a los estudios actuariales necesarios para una mejor planeación financiera del Instituto, el Informe al Ejecutivo Federal del IMSS señala como el principal factor de riesgo al Régimen de Jubilaciones y Pensiones (RJP). En este sentido, el Congreso de la Unión aprobó en agosto del 2004 las reformas a los artículos 277 K y 286 K de la Ley del Seguro Social y, en el 2005, se modificaron las condiciones de retiro para los nuevos trabajadores que ingresen al IMSS.[4]

La cobertura del IMSS tuvo un crecimiento limitado en el periodo 2000-2005, debido, entre otras cosas, al ambiente económico poco favorable y al aumento del empleo informal. La incorporación voluntaria al régimen obligatorio del Seguro Social, así como la afiliación al Seguro de Salud para la Familia, que sólo incluye el otorgamiento de prestaciones en especie del seguro de enfermedades y maternidad, sigue siendo muy limitada.

Situación del ISSSTE

Presupuesto

Del 2004 al 2005, el gasto programable del ISSSTE tendrá un crecimiento de 10.3% en términos reales. Se estima que para la presente administración, este gasto tendrá un incremento de 66%.

El gasto programable del ISSSTE se divide en tres funciones: Salud, Seguridad Social y Urbanización y Vivienda. La función de seguridad social es la más importante con 63.9% del total del presupuesto asignado. Concretamente, el pago de pensiones y jubilaciones corresponde al 51.8% del gasto total.

Las ampliaciones de la Cámara de Diputados para el 2005 fueron de 168 mil 200 millones de pesos, correspondiente a 0.2% del gasto total.

Del 2000 al 2005 el pago de pensiones del ISSSTE tendrá un aumento de 71% en términos reales, con un aumento de 7.9% en el periodo 2004-2005. El déficit en el gasto en nómina de pensiones ha crecido 22.8% en promedio anual en la presente administración.

Mientras el número de cotizantes ha tenido un crecimiento promedio de 0.5%, los pensionados y jubilados han crecido 7.5% en promedio anual, lo que agrava la situación de las pensiones.

Programa Institucional ISSSTE 2001-2006

El Programa Institucional ISSSTE 2001-2006 establece una serie de objetivos en relación a las pensiones. Asimismo, establece las metas, esto es, los objetivos expresados en términos cuantitativos, para medir los avances en la materia.[5]

Como se observa, la mayor parte de las metas del Programa Institucional tienen que ver con una mayor calidad en el servicio y con una mejora administrativa que permita otorgar las prestaciones de forma más eficiente.

Las líneas de acción y las metas correspondientes del Programa Institucional están relacionadas con los indicadores de seguimiento presentadas en el Informe Anual de Actividades 2004 del ISSSTE. En relación a la estrategia 2, que es la que concentra los objetivos relacionados con las pensiones, se observa que a pesar de los avances logrados hasta el 2004, todavía están lejanas las metas planteadas para el 2006.

Fuente: ISSSTE, Informe anual de actividades, 2004, p. 171.

Se observa que la población registrada como usuaria de los servicios ha pasado de 70% en el 2001 a 74% en el 2004, cifra todavía lejana a la meta de 84.5% para el 2006. El total de registros individuales alcanzó en el 2004 el 20.1% de la población objetivo, mientras que la meta es del 92.4%. Se observan avances en la disminución de los días de trámite para el otorgamiento de créditos personales, al pasar de 11 a 7 días en el periodo 2001-2004. Sin embargo, la meta es llegar a únicamente 3 días en el 2006.

Fuente: ISSSTE, Informe anual de actividades, 2004, p. 171.

Uno de los objetivos del Programa Institucional del ISSSTE, que se refleja en la línea de acción 2.1, es lograr la viabilidad del sistema de pensiones. En este sentido, a pesar de los constantes señalamientos del director del ISSSTE, Benjamín González Roaro, sobre la urgencia de reformar el sistema de pensiones, hasta la fecha no se ha avanzado en la solución de esta problemática y se vislumbra poco probable que sea posible hacerlo en el presente sexenio.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Seguimiento y resultados de las políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente", en Seguridad Social [Actualización: 3 de mayo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/