Vivienda

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Seguimiento y resultados de las políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente

El Plan Nacional de Desarrollo, 2001-2006 (PND) es el umbral del que se derivan los ámbitos de competencia de cada uno de los sectores encargados de la implementación y ejecución de las políticas públicas, como la de vivienda, y donde se integran los objetivos, estrategias y líneas de acción para atender cada ámbito de competencia.

Tres objetivos rectores del PND proponen estrategias enfocadas al sector vivienda. El primer objetivo rector pertenece al área de desarrollo social y humano y los otros dos al área de crecimiento con calidad. Las estrategias propuestas se refieren en términos generales a:

·               Concertar acciones con los tres niveles de gobierno, así como con la sociedad civil para consolidar el mercado habitacional; promoviendo la compra, construcción, renta y mejoramiento de las viviendas a través de políticas y programas en la materia.

·               Vincular proyectos de ordenación del territorio, de oferta de servicios públicos, de construcción y de mejoramiento de vivienda mediante la concertación de acciones de los servidores públicos, sociedad civil, empresas privadas e instituciones educativas.

·              Otorgar créditos hipotecarios mediante financiamiento público y privado.  Se propone reactivar la banca de desarrollo creando una entidad financiera para otorgar créditos y garantías para la obtención de viviendas de interés social.

·                Mejorar la titulación de la propiedad o tenencia de la propiedad.

El Programa Sectorial de Vivienda (PSV), operacionaliza los objetivos y acciones necesarios para el desarrollo del sector, cuantificando las metas y estableciendo las prioridades en conexión con los otros sectores que constituyen la acción concertada de política pública gubernamental. El PSV 2001-2006, tiene como objetivo central alcanzar los cambios que contribuyan a abatir la pobreza y lograr una mayor igualdad social en materia de acceso a vivienda.

En ese sentido, el PSV contempla problemáticas como las situaciones de carencia de vivienda, el crecimiento desordenado de los asentamientos irregulares en las zonas urbanas regularizando su crecimiento, así como el uso del suelo y la dotación de servicios.

En ese aspecto se plantea el siguiente objetivo:

“Promover y concertar políticas públicas y programas de vivienda para atender a todos aquellos que quieran comprar, construir, rentar o mejorar su vivienda, con la participación de los gobiernos estatales y municipales y de la sociedad civil en su conjunto, y a la vez consolidar el mercado habitacional para convertir al sector vivienda en un motor del desarrollo”.[1]

Las líneas de acción para abarcar estas temáticas son:

a)     la promoción de una mayor edificación de vivienda, ofreciéndola a menor precio y mayor calidad;

b)   estimulando la movilidad habitacional de las familias a través de la compra, venta y mejoramiento de su vivienda y;

c)  consolidando la demanda real de vivienda, a partir de elevar la capacidad de compra y obtención de créditos a la población que la demanda. 

Para registrar el avance en estos objetivos se proponen algunas metas dentro del Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, y aparecen como parte de la política sectorial en cuatro niveles que se complementan. Éstos son:

Tabla 1

Fuente: Tomado de SEDESOL. Programa Sectorial de Vivienda (2001-2006), Secretaría de Desarrollo Social. México, 2001, 121-123.

Logros obtenidos:

Las metas indicadas, en algunos rubros, han sido prácticamente sobrepasadas en el período 2001-2005 de aplicación del Programa Sectorial, es decir, un año antes de su culminación. Así, en relación con el “financiamiento hipotecario” (lograr 750 mil créditos de vivienda para el 2006), en 2003 se otorgaron 735,168 créditos y para 2004 se había superado el monto programado alcanzando 762,985 créditos aprobados.

En el caso de “consolidar el crecimiento del sector vivienda”, y cuyo objetivo final era la realización de 225 mil subsidios por año, para el 2004 los subsidios llegaron al 77% de la meta anual. Y ello ocurrió al agregarse el programa “Tú Casa” al Programa de Apoyos y Subsidios a la Vivienda (PROSAVI), incrementando su eficacia al final del período programado. En total, para el año 2002, se pasó de 29,492 subsidios a 145,692 en 2003 y 122,256 en el 2004; alcanzando, en cada año, 13% , 64.7% y 54.3% de la meta respectivamente.

La evaluación del PSV permite notar un crecimiento consistente en los rubros de programación y asignación, al nivel del incremento del total de créditos, financiamiento y recursos destinados a los organismos del sector.

En relación con los créditos entre 2001 y 2002 la asignación en el número de créditos pasó de 461,927 a 704,512; es decir, la expansión representó un 65% entre un año y otro. Del 2003 al 2004, el tránsito fue menor, con un 3.5% de incremento, pero se sostuvo la expansión de los créditos desde 735,168 a 762,985 autorizaciones.

Para el caso del financiamiento, en el mismo período aumentó de 63 mil millones a 82,500 millones, entre 2001 y 2002; ello representó un incremento presupuestal de más de 23%. Hacia 2003 y 2004 la ampliación de los recursos se mantuvo, de 114,707 millones a 133, 601 millones, respectivamente.

Respecto al total de créditos por tipo de organismos, registrado bajo el nombre: “Incrementar el Financiamiento de la Oferta y Demanda de Vivienda”, ya para el 2004 se logró un 76% de avance con 431,547 créditos concentrados entre INFONAVIT, FOVISSSTE y FOVI-SHF. Si se tiene presente la meta para estas tres instituciones hacia el 2006 (ésta se ubica en 567 mil créditos), entonces se puede decir que en 2004 se llegó a casi el 80% del objetivo planteado en el PSV. En algunos casos la meta fue superada. Por ejemplo, en 2003 el FOVISSSTE concedió un subtotal institucional de 68,168 créditos, rebasando el número del final del período, que es de 62 mil. En el caso del INFONAVIT, se tenía en consideración una meta final de 375 mil créditos en 2005; para noviembre del mismo año se había logrado el 90% de lo programado, lo que hace suponer que al final de año la cantidad programada será superada en los hechos.[2]

En lo referente a la meta “desarrollar la productividad del sector”,[3] se alcanzó entre 2001 y 2003 una reducción en los rubros de impuestos y costos de titulación equiparable a las estimaciones del programa a nivel nacional y de las entidades federativas.[4]

Presupuesto asignado para atender la cobertura de dichas metas

En la presente administración, el monto del presupuesto asignado por el Gobierno Federal a la construcción de vivienda ha superado en más del 40% el ejercido durante el sexenio anterior. En términos absolutos, se trata de 185,998.1 millones de pesos entre 1995 y 2000, contra 388,924.9 millones entre 2001 y 2004; es decir, un 47.8% superior al presupuesto total ejercido entre 1995 y 2000. Ahora bien, el esfuerzo de financiamiento alcanzado para finales de 2005 prácticamente alcanza 500 mil millones de pesos, cifra equivalente al gasto en los créditos asignados en los últimos diez años, entre 1989-1999, en el sector público.

Bajo el período considerado, la construcción de viviendas, como consecuencia de la expansión del crédito orientado al sector, ha representado un salto significativo en el número diario de viviendas que se construyen o reparan: cerca de 37,916 casas al mes. Ello representó, a noviembre del 2005, un monto aproximado a 2, 275,000 créditos.[5]

En la medida que la expansión crediticia se ha ampliado, por diversas facilidades en las condiciones de contratación de créditos y menores intereses hacia su pago posterior, el Estado ha dispuesto de mayores recursos públicos con los cuales ampliar la cobertura hacia futuros demandantes de bienes inmuebles o de créditos para la reparación de las casas.

Lo anterior se aprecia en la evolución histórica del financiamiento de vivienda, específicamente en cuanto al incremento en el número de créditos promedio por período. Éstos casi se cuadruplicaron entre el periodo 1983-88 a junio del 2005. El mayor crecimiento ocurrió en el lapso 2001-2003, con casi 250 mil créditos adicionales.

Debido a lo anterior, la importancia del financiamiento se dejó sentir como proporción del PIB nacional, al incrementarse significativamente a partir de 2001 gracias a la estrategia sectorial de vivienda. Esto es, de representar 1.2% del PIB en el 2002 pasó a 1.8% a mediados del 2005.

Asimismo, se aprecia el fortalecimiento crediticio de los organismos del sector público. Esto es evidente ya que, durante 1989-94, el porcentaje de participación federal en los programas de vivienda alcanzó apenas 33.6% y hacia el período de arranque del Programa Sectorial 2001-2006, mostró una expansión continua al pasar de 47.1% en 2002, 57.5% para 2003, 56.6% en 2004 y un aumento considerable hasta alcanzar 81.5% en 2005.

El grueso de los recursos aparecen liderados por el INFONAVIT, con 39%, 40.8%, 40.1% y 58.5%. Ello ha fortalecido la capacidad del instituto para operar con eficiencia y una cobertura cada vez más amplia hacia la satisfacción de la demanda de vivienda nacional.

La participación del FOVISSSTE, en términos generales también se incrementó a lo largo del periodo y con mayor intensidad que la del organismo anterior. Aquí es importante recordar que el porcentaje de participación es bajo debido al menor número de derechohabientes que se adscriben a esta institución.

Como parte de este proceso de reactivación de la economía y del mercado habitacional, el Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda (FOVI) fusionado con la Sociedad Hipotecaria Federal prácticamente duplicó su participación entre 2004 y junio de 2005, alcanzando niveles incluso superiores a los presentados en los años ochenta.

Respecto a la banca comercial, el cuadro 6.3 muestra que desde la crisis de diciembre de 1994 no había podido repuntar como institución crediticia, en el año 2005 se observa cierta reactivación de este sector pero sin alcanzar el promedio que tenía antes de la crisis del sistema bancario nacional. De hecho no logra participar ni con la tercera parte del monto con que participaba entre 1983 y 1988.

Acciones implementadas:

Indudablemente que la evolución de las acciones del Programa Sectorial de Vivienda puede medirse de muchas formas, desde el financiamiento, la cobertura institucional que sostiene a dichas iniciativas, la comparación entre períodos y administraciones distintas en el tiempo, e incluso, el peso que guardan los recursos utilizados cual proporción del PIB nacional del país.

Al mismo tiempo, se pueden señalar no sólo variaciones cuantitativas específicas, sino que es posible hablar de transformaciones en determinados parámetros para el otorgamiento de apoyos a vivienda. Y estas modificaciones no sólo se corresponden por incrementos presupuestales, sino por la introducción de modificaciones institucionales, normas de operación y seguimiento de las políticas sectoriales y globales. Esto revelaría la creación de un clima que facilita las decisiones de política y su instrumentación, como resultado de una simultaneidad de iniciativas en el sector público que convergen favorablemente hacia el otorgamiento de créditos, su aprobación y rápida implementación.

Las sinergias aquí desencadenadas se refuerzan mutuamente: políticas y diagnósticos, programación y ejecución de recursos e implementación derivada de la demanda y articulación de esfuerzos público, privados y ciudadanos. Un claro ejemplo de esto se aprecia en los cambios definidos en las políticas crediticias entre tasas de interés y mínimo de ingresos mensuales para calificar al otorgamiento de créditos a vivienda:

Tabla 3

Variación en las condiciones de otorgamiento de crédito para vivienda

(2000-2005)

                                          Fuente: El Universal, 29-noviembre-2005.

Los efectos simultáneos de facilitar, abaratar y lograr condiciones más favorables para un respaldo financiero, se complementan con acciones de coordinación entre los gobiernos estatales y el gobierno federal, así como con la modernización de registros públicos de la propiedad que contribuyen a otorgarle certidumbre jurídica, legal y financiera al otorgamiento de créditos, al cobro razonable de tasas de interés y a la certeza de respaldos públicos en materia financiera. Con la creación del Consejo Nacional de Vivienda se pretende ciudadanizar estructuras del sector público, vinculando a la sociedad civil en los procesos de decisión, programación y seguimiento de los programas. El objetivo es incrementar la certidumbre frente a las acciones públicas y fortalecer la legitimidad y la eficiencia de la política de vivienda.

Desarrollo:

Se puede resumir el alcance y perspectivas del Programa Sectorial de Vivienda con un indicador clave: el nivel de “rezago habitacional” existente en el tramo de ejecución del programa de la presente administración. De esa forma, cuando se cruza el rezago nuevo y anterior con los datos de realización crediticios para vivienda, es posible identificar el nivel de eficiencia del programa.

Entre 2001-2005, los principales resultados son los siguientes: a) se produjo la reducción del rezago, del 2001 al 2002, que cubre del 45.2% al 67.5%; b) se incrementó esta reducción del rezago a 70.9% en el 2003, 70.1% en 2004 y 56.9% hasta junio del 2005. Como resulta evidente, se consolidó la reducción de los rezagos en vivienda en forma continua. Y es esperable, por los datos disponibles hasta el momento, que al cierre del 2005 se reduzca aún  más.

Tabla 4

Rezago habitacional frente al número de créditos otorgados (2001-2005*)

*A Junio de 2005

1) CONAFOVI, Vivienda prioridad del gobierno. Avances del cambio estructural a dos años de gobierno, México, CONAFOVI, 2002.

2) Presidencia de la República, Anexo del Quinto Informe de Gobierno, 2005.

Tabla 5

Indicadores de evaluación del Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006.

Fuente: Secretaría de Desarrollo Social, Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006. México

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Seguimiento y resultados de las políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente", en Vivienda [Actualización: 2 de mayo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/