Desarrollo Social

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Impacto del trabajo legislativo

En las últimas tres legislaturas el Congreso de la Unión aprobó dos iniciativas turnadas a la Comisión de Desarrollo Social: la iniciativa que abroga la Ley de Construcción de Cercas en Predios no Edificados y la Ley General de Desarrollo Social. Así también, se aprobaron dos iniciativas que originalmente fueron turnadas a la Comisión de Desarrollo Social, pero en las que se rectificó el turno, excluyendo a la Comisión: la Ley de Capitalización del Procampo y la Ley de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil. A continuación se mencionan algunos aspectos relevantes de estas iniciativas.

Ley de Capitalización del Procampo.

El 31 de diciembre de 2001 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Capitalización del Procampo. La iniciativa de ley fue presentada por el Ejecutivo Federal y turnada a las comisiones de Desarrollo Social y de Desarrollo Rural. Sin embargo, la Comisión de Desarrollo Social se retiró de los trabajos de análisis y dictamen, en noviembre de de 2001.

La Ley aprobada establece el Sistema de Garantías y Acceso Anticipado a Pagos Futuros del PROCAMPO, dirigido a los productores inscritos en el padrón del PROCAMPO con el objetivo de estimular su capitalización.

De acuerdo al artículo 3 de esta Ley, el Sistema tiene los siguientes propósitos:

1.      Posibilitar a los beneficiarios el acceso por anticipado a los recursos previstos en los años restantes de vigencia del PROCAMPO, para capitalizar sus unidades de producción y desarrollar sus proyectos y acciones de modernización.

2.     Proporcionar a los productores certidumbre de que recibirán los apoyos para instrumentar los proyectos productivos, que permitan una mayor capacidad de negociación al enfrentar los compromisos mercantiles, así como aprovechar las oportunidades derivadas de los acuerdos y tratados internacionales sobre la materia, y

3.      Proporcionar condiciones para la disponibilidad y acceso a recursos crediticios.

Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil

El 23 de abril del 2002 se publicó en la Gaceta Parlamentaria la iniciativa de Ley de Fomento a Actividades de Desarrollo Social Realizadas por Organizaciones Civiles por parte del diputado Miguel Gutiérrez Hernández del Partido Acción Nacional (PAN) a nombre de los integrantes de la Comisión de Participación Ciudadana.[1] La iniciativa fue turnada a las comisiones de Participación Ciudadana y de Desarrollo Social, no obstante, la Comisión de Participación Ciudadana consideró que era materia exclusiva de esa comisión por lo que se solicitó el cambio de turno en octubre del 2002, el cual fue aprobado.

La Ley fue aprobada por la Cámara de Diputados y enviada a la Cámara de Senadores, la cual la aprobó con modificaciones, por lo que fue devuelta a la Cámara de Diputados. Se dictaminó por segunda ocasión el lunes 15 de diciembre de 2003. Finalmente, el 9 de febrero de 2004 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil.[2]

La Ley crea el Registro Federal de las Organizaciones de la Sociedad Civil, en el cual deberán estar inscritas las organizaciones para tener acceso a los apoyos de la Ley. También se crea la Comisión de Fomento a las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil “para facilitar la coordinación en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las acciones y medidas para el fomento de las actividades establecidas en el artículo 5 de esta ley”, así como el Consejo Técnico Consultivo del Registro Federal de las Organizaciones de la Sociedad Civil.[3] Actualmente, existen 3517 organizaciones inscritas en el registro.[4]

Hoy en día, se reconoce que la existencia de la sociedad civil y sus organizaciones contribuye al desarrollo político, social y económico, el cual no debe concebirse como tarea exclusiva del gobierno sino de un trabajo conjunto de actores públicos, privados y sociales. Las organizaciones de la sociedad civil apoyan el éxito y mejoramiento de las políticas gubernamentales al instituirse como observadores e interlocutores críticos y sumarse a la conformación de políticas públicas que complementan y llenan vacíos de la labor gubernamental, particularmente con los grupos más vulnerables de la población.

Asimismo, el Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL), que es un órgano desconcentrado de la Secretaría de  Desarrollo Social (SEDESOL), busca fomentar la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el campo del desarrollo social mediante “la aplicación de fondos institucionales para el desarrollo de proyectos, esquemas innovadores de participación y corresponsabilidad para fortalecer el capital social y la calidad de vida de la población en condiciones de pobreza, vulnerabilidad o marginación”.[5] El apoyo a los proyectos se da a través del programa de Coinversión Social.

Ley General de Desarrollo Social

En enero de 2004 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Desarrollo Social, la cual fue aprobada de forma únanime en la Cámara de Diputados en noviembre de 2003. Esta Ley fue el resultado de la dictaminación conjunta de cuatro iniciativas presentadas en la Cámara de Diputados y una minuta de la Cámara de Senadores.

Algunos de los contenidos más relevantes de esta Ley son:

• El artículo primero garantiza “el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social”.

• Crea una Política Nacional de Desarrollo Social con una visión integral de la política social.

• Crea un Sistema Nacional de Desarrollo Social que establece la coordinación entre los tres niveles de gobierno.

• Impone condiciones al gasto social para evitar la vulnerabilidad por criterios políticos y económicos.

• El artículo 20 establece que el gasto social no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior. Este gasto se deberá incrementar cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento del producto interno bruto en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) y en congruencia con la disponibilidad de recursos a partir de los ingresos que autorice el Congreso al gobierno federal.

• El artículo 23 establece que el gasto social per cápita no será menor en términos reales al asignado el año inmediato anterior.

• Crea, entre otras instancias, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social, que establecerá los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza. Esta medición deberá usarse en toda la administración pública.

• Crea la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social que tiene entre sus funciones “recomendar medidas orientadas a hacer compatibles las decisiones vinculadas con las políticas de desarrollo social y económicas”, y “proponer las partidas y montos del gasto social que se deben integrar en el anteproyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.”[6]

De acuerdo con Rodolfo de la Torre, el gasto social ha sido recortado ante situaciones económicas adversas, afectando negativamente la continuidad de los programas sociales. Por otro lado, no existía visión integral de las políticas sociales sectoriales, por ejemplo, no hay una vinculación consistente entre la política educativa y la de salud; entre los programas de nutrición y las políticas de educación, entre otros. Del mismo modo, los programas sociales aunque han estado fuertemente centralizados por el Ejecutivo Federal están dispersos en distintas dependencias y no tienen una coordinación adecuada, lo cual no ha favorecido un mayor impacto en el alivio de la pobreza.[7]

Así, la aprobación de la Ley General de Desarrollo Social convierte a la política de desarrollo social en una política de Estado dado que establece la obligación de implementar programas sociales para el combate a la pobreza en diferentes rubros que deben cumplirse independientemente de criterios políticos y electorales. La Ley establece áreas prioritarias de atención, impone restricciones en materia de presupuesto, regula la participación de la sociedad civil en la política social, establece mecanismos de evaluación, entre otros aspectos.

El 3 de septiembre de 2004 se publicó en el DOF el Decreto por el que se Regula la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social y el 24 de agosto de 2006 se publicó el Decreto por el que regula el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Asimismo, el 18 de enero de 2006 fue publicado en el DOF el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social.

El 22 de febrero de 2006 la Cámara de Diputados presentó una controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) porque los “spots” publicitarios del gobierno federal, no incluían la leyenda prevista en el artículo 28 de la Ley General de Desarrollo Social y el artículo 55 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, en relación a la independencia de los programas social de criterios políticos y electorales. El 24 de febrero de 2006 la SCJN aceptó la controversia y ordenó la suspensión de los “spots” que no se incluya dicha leyenda y aquellos en los que aparezca la imagen del presidente Vicente Fox. La suspensión estará vigente hasta que la SCJN dicte la resolución correspondiente.

Así también, el 2 de marzo de 2006 la Cámara de Diputados interpuso una controversia constitucional ante la SCJN para suspender la entrada en vigor del Reglamento. Esta Controversia fue avalada por 236 votos. Esta controversia demanda la invalidez constitucional de 31 artículos de dicho reglamento. Algunos de los más importantes son:

• Artículo 15. Por señalar que los programas sociales “atenderán a los grupos y personas identificados en situación de pobreza, marginación y vulnerabilidad.” Esto es, implica un mecanismo de focalización de la política social, contraria al espíritu de la Ley que establece los derechos sociales de toda la población. Este artículo viola los artículos 3, 4, 16, 49, 123 y 133 de la Constitución.

• El artículo 24 del reglamento viola los artículos 18, 20, 22, 23, 51 y 53 de la Ley. El argumento es que el artículo 24 ignora las atribuciones otorgadas en la Ley a la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social (CIDS) en materia de presupuesto social, transfiriéndolas plenamente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, omitiendo los “candados” presupuestarios establecidos en la Ley y la obligatoriedad de los acuerdos de la CIDS para las dependencias del Ejecutivo Federal.[8]

• El artículo 37 referente a la medición de la pobreza, con el que se violan los artículos 36 y 37 de la Ley. Se argumenta que el Reglamento permite el manejo discrecional de los niveles de pobreza por parte de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol).

Ley sobre Construcción de Cercas en Predios no Edificados.

El 25 de noviembre de 2003 el diputado Francisco Arroyo Vieyra del Partido Revolucionario Institucional (PRI) presentó una iniciativa con proyecto de decreto para abrogar la Ley sobre Construcción de Cercas en Predios no Edificados. La iniciativa fue aprobada por ambas cámaras y se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 23 de febrero de 2005. Esta Ley establecía la obligación de los propietarios de predios ubicados en las zonas urbanas del Distrito Federal a construir cercas en los predios no edificados.

El dictamen de esta iniciativa señala que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal aprobó la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, la cual fue publicada en el DOF el 7 de febrero de 1996, y además que la reforma al artículo 22 de la Constitución en agosto de 1996, otorgó a la Asamblea Legislativa la facultad de legislar en materia de desarrollo urbano.

Además, en el dictamen de la Comisión de Desarrollo Social se lee que “la ley objeto del presente dictamen ha dejado de tener vigencia porque no tiene aplicación en el tiempo actual, careciendo por completo de eficacia y no es cumplida por los particulares ni aplicada por el poder público.[9] En razón de los argumentos anteriores se decretó la abrogación de la Ley.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Impacto del trabajo legislativo", en Desarrollo Social [Actualización: 16 de junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/