Educación

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Impacto del trabajo legislativo

Esta sección de la ficha temática sobre la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos contiene una breve descripción y análisis sobre el impacto del trabajo legislativo en esta materia.[1] En la LIX Legislatura fueron dictaminadas en sentido positivo 6 de las 125 iniciativas turnadas a la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos (CEPSE) de la Cámara de Diputados. Las iniciativas que se aprobaron se refieren a los siguientes temas: gasto en la educación pública; obligatoriedad de la educación preescolar; promoción de la actividad física en los centros de educación básica; fomento de los valores y principios del cooperativismo; discriminación de los menores en el ámbito escolar y  financiamiento de las instituciones públicas de educación superior (cuadro 7.1)

Cuadro 7.1. Iniciativas aprobadas en materia educativa durante la LIX Legislatura

Por otra parte, en la LIX Legislatura fueron dictaminadas en sentido negativo 11 de las 125 iniciativas turnadas a la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos (CEPSE) de la Cámara de Diputados. Las iniciativas que se rechazaron abordan los siguientes temas: participación social en el proceso educativo; estudio de tradiciones sobre uso racional e integral de recursos naturales; programas de becas a los estudiantes de educación media superior; educación física y deporte con rango constitucional; infracciones y sanciones contra discriminación en centros escolares; planes educativos con contenidos artísticos y musicales; coordinación entre autoridades educativas; inclusión de la educación media superior dentro de la educación básica; opciones terminales previas a la conclusión de la licenciatura; diseño de una función compensatoria social-educativa; y modificación del requisito de admisión por edad mínima en educación básica (cuadro 7.2)

Cuadro 7.2. Iniciativas rechazadas en materia educativa durante la LIX Legislatura

Análisis de las iniciativas aprobadas

Con la intención de que el sistema educativo cuente con los recursos suficientes para su funcionamiento, el 4 de enero de 2005 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación una reforma a la Ley General de Educación. Dicha reforma asegura que el monto anual que los gobiernos federal, estatal y municipal destinan al gasto educativo no sea menor a 8% del producto interno bruto (PIB). Se estableció que el incremento en el gasto educativo para cubrir con esta medida sería gradual, para alcanzar el nivel indicado en 2006.

De acuerdo con el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, “para el ejercicio fiscal 2006 la función educación presentó un crecimiento real de 2.6 por ciento al pasar de 332 mil 602 millones de pesos en 2005 a 353 mil 020 millones de pesos en 2006”.[2] Sin embargo, el monto aprobado equivale a 5.79% del PIB, por lo que la meta de asignar el 8% del PIB a la inversión educativa no se alcanzó en los términos previstos por la reforma.

Esta situación ha generado diversas reacciones en la opinión pública, sobretodo porque también se han presentado declaraciones oficiales que confirman que a pesar de no haber logrado la meta comprometida, se realizó un nivel de gasto en educación muy cercano al objetivo. Por ejemplo, el Presidente Vicente Fox señaló que el Estado, junto con la inversión privada, destina más de 450 mil millones de pesos a la educación, cifra que representa 7.3% del PIB. De esa manera, “nos acercamos a la meta de 8% del PIB planteada al principio de la administración”.[3] No obstante, el Senador Tomás Vázquez señala que “en esta batalla por las cifras y los recursos, el compromiso social del Estado se acota a cuestiones administrativas y fiscales, por lo que la calidad de la educación aún es una asignatura pendiente en el país”.[4] El Senador Vázquez agrega que en nuestro sistema educativo existe una escasa formación de maestros e inexistencia de proyectos de alto impacto para la mejora en la gestión escolar.[5]

Como parte de la meta de alcanzar un nivel en el gasto educativo igual a 8% del PIB, se encontraba también el compromiso de elevar en al menos 1% del PIB el financiamiento de la investigación científica y tecnológica en las instituciones de educación superior (IES). Este requerimiento nos lleva a la siguiente iniciativa, presentada por el diputado Salvador Martínez Della Rocca (iniciativa número 6 en el cuadro 7.1), y que también fue aprobada por la CEPSE durante la LIX Legislatura. Esta iniciativa se refiere al establecimiento de una base programática para el otorgamiento de subsidios que reciban las instituciones públicas de educación superior. Además, contempla que las instituciones educativas y los centros de investigación que generen recursos por prestación de servicios, venta de bienes derivados de sus actividades sustantivas, o por cualquier otra vía distinta a los recursos presupuestarios, puedan disponer de ellos directamente para beneficio de sus programas institucionales, sin tener que concentrarlos previamente en la Tesorería de la Federación.

En la exposición de motivos de esta  reforma se menciona que esta es una respuesta a la presión por diversificar las fuentes y resolver los problemas de financiamiento que afrontan las IES. Al respecto, Alejandro Márquez advierte que las IES han procurado establecer vínculos más estrechos con el sector productivo, a través de asesorías o la realización de estudios y proyectos de investigación. Sin embargo, este autor considera que la presión para que las IES aumenten sus recursos propios puede generar que se desvíen de sus actividades fundamentales, como lo son la docencia y la investigación académica.[6]

La siguiente iniciativa aprobada por la CEPSE en el periodo analizado se ubica en otro nivel pero también forma parte de los temas recurrentes en materia educativa. Se trata de una serie de modificaciones a la Ley General de Educación que busca complementar la reforma a los artículos 3º y 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para hacer obligatoria la educación preescolar, y que se publicó en el Diario Oficial de la Federación del 12 de noviembre del 2002. Sobre esta iniciativa el Observatorio Ciudadano para la Educación (OCE) reconoce que la educación preescolar representa un servicio de gran potencial para el desarrollo integral de los infantes porque contribuye en la adquisición de competencias socio-afectivas e intelectuales. No obstante, OCE también señala que la implementación de esta reforma, pese haber sido planteada como una incorporación progresiva de los tres grados de educación preescolar al sistema educativo nacional -3° en el 2004, 2° en el 2006 y 1° en el 2008-, puede tener implicaciones negativas, tanto económicas como pedagógicas, entre las cuales destacan las siguientes:

• Los plazos que los legisladores establecieron para urgir la obligatoriedad son irreales e implicarán erogaciones cuantiosas que gravarán por muchos años el presupuesto educativo.

• Se introducirán nuevos elementos de desigualdad y de discriminación dado que será imposible que en las comunidades marginadas se instale la infraestructura suficiente para atender los tres grados de educación preescolar.

• La decisión de los legisladores de hacer crecer la escolaridad “hacia abajo” en vez de “hacia arriba” obliga a reducir los planes  de expansión de la educación media.[7]

En virtud de los argumentos expuestos por OCE, es posible dilucidar que la publicación del decreto sobre la obligatoriedad de la educación preescolar y la posterior reforma complementaria imponen retos importantes para la política educativa, tanto en el sentido de la expansión del servicio como en el del mejoramiento de la calidad (planta física y equipamiento, tamaño de los grupos, formación inicial y actualización del personal docente y la transformación de la gestión escolar).

Otra de las iniciativas aprobadas en la LIX Legislatura por la CEPSE se refiere al decreto por el que se reforma el artículo 113 de la Ley General de Salud, para promover la actividad física de la población infantil en los centros de educación básica y para la prevención del sobrepeso y la obesidad en la niñez. El problema que se pretende combatir con esta iniciativa no es de importancia menor; la Encuesta Nacional de Nutrición (ENN) realizada en 1999 por el Instituto Nacional de Salud Pública, encontró que la desnutrición no es el único problema nutricional entre la población en el nivel escolar básico, sino que existen también muchos casos de niños con peso superior a lo normal para su talla y edad.[8]

De acuerdo con la Secretaría de Salud, era común pensar que la desnutrición se presentaba en grupos de bajos ingresos, y que la obesidad era propia de los sectores con ingresos medios o altos. Sin embargo, en la ENN se estimó que más del 20 por ciento de los niños tenían sobrepeso o eran obesos y que este problema era producto de un exceso en el consumo de cereales y azúcares en la dieta de niños de bajos ingresos, lo que dio origen a la enfermedad denominada «obesidad de la pobreza». La suma de los desnutridos y los excedidos en el peso era cercana a la tercera parte de los niños en edad escolar.[9]

En este sentido, se sostiene que deben considerarse los impactos que en el aprendizaje pudieran tener tanto la desnutrición como la obesidad, así como los efectos de  ésta última en la salud -riesgos futuros como hipertensión, problemas vasculares y diabetes- es pertinente pensar que, además de implementar un programa que otorgue dietas alimenticias (caso de Oportunidades), es necesario también instrumentar cambios no sólo en la alimentación, sino en otros hábitos de la vida diaria, como es realizar actividad física de forma regular.

Una más de las reformas aprobadas tiene que ver con modificaciones a los artículos 7 y 14 de la Ley General de Educación para fomentar los valores y principios del cooperativismo a través de la creación y el funcionamiento de cooperativas escolares de ahorro, producción y consumo. Esta iniciativa del diputado Juan José Bárcenas González reconoce el papel de las cooperativas para lograr el desarrollo social y económico. Además, con esta reforma se busca cumplir con los compromisos adquiridos por México en el acuerdo 193 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que establece el deber de los gobiernos nacionales de promover la educación y la formación en materia de principios y prácticas cooperativas en todos los niveles de los sistemas nacionales de enseñanza y formación en la sociedad en general.

Alicia Civera Cerecedo resalta la importancia de los valores cooperativistas en la escuela, particularmente en aquellas integradas a un contexto rural. En este tipo de escuelas los alumnos trabajan en el campo, siembran una huerta o tienen un taller donde transforman las frutas y semillas en productos procesados. Generalmente venden lo que producen en las comunidades donde se establecen y por inquietud de los alumnos se realizan reuniones en las que se destacan los valores del trabajo solidario y de la ayuda mutua para lograr un mismo fin. Asimismo, en esta práctica de la actividad cooperativa el niño se ejercita en el uso de los deberes y derechos democráticos y sociales.[10]

La última de las iniciativas aprobadas por la CEPSE en la LIX Legislatura tiene que ver con el tema de discriminación en centros escolares con motivo de enfermedades de transmisión sexual. Esta propuesta pretendió ser una respuesta a las muestras de discriminación contra menores con VIH en diversos centros escolares de nuestro país en 2004. En algunos casos los menores sufrieron la discriminación por parte de los mismos profesores, quienes consideraban que "podían contagiar a otros niños".[11]

Como respuesta a estas muestras de discriminación, personal de la Secretaría de Salud acudió a escuelas para ofrecer cursos de información y sensibilización a las maestras y maestros. Sin embargo, la discriminación persistió y los cursos fueron impartidos también a los padres de familia. A pesar de estos esfuerzos, muchos menores que padecen VIH no han regresado a clases.[12] En virtud de lo anterior, los diputados de la LIX Legislatura decidieron adicionar un párrafo al artículo 2 de la Ley General de Educación, para reforzar las medidas anti-discriminación y obligar a las autoridades educativas a que “ningún estudiante sea objeto de discriminación, sanción o expulsión motivada por su origen étnico, género, condición social, religión, capacidades diferentes, afecciones físicas o condiciones de salud, preferencias o cualquier otra que atente contra la dignidad humana”.[13]

Análisis de las iniciativas rechazadas

El fortalecimiento de la participación social y la regulación de las asociaciones de padres de familia en el proceso educativo son temas de una iniciativa que fue parte de las propuestas legislativas dictaminadas en sentido negativo durante la LIX Legislatura. Esta iniciativa surgió ante los casos de escasa rendición de cuentas de algunos grupos que participan en la educación, particularmente asociaciones de padres de familia en los estados de Tamaulipas, Guanajuato y Sinaloa.

De acuerdo con el Observatorio Ciudadano de la Educación los padres de familia exigen que las escuelas tengan la mayor calidad posible, y una de las claves para lograr esta calidad es precisamente la participación social. Por esta razón, a partir de la promulgación de la Ley General de Educación, se dictaron diversas disposiciones respecto a la participación de los padres de familia y de los consejos de participación social. Sin embargo, no existen todavía mecanismos legales para conciliar los intereses de los padres de familia con los de las autoridades educativas, particularmente en lo que se refiere a las aportaciones voluntarias que reciben las asociaciones de padres de familia para el mejoramiento de la infraestructura escolar.[14] Al respecto, el OCE considera que hay cierto consenso acerca de que las asociaciones de padres de familia y otros grupos interesados deben tener un mínimo de estructuración y de reglas, ya que comparten la atribución de tomar decisiones educativas con las autoridades escolares y no hay claridad sobre el destino que pueden correr muchas de las aportaciones de estos grupos.[15]

La educación ecológica y el estudio de las tradiciones sobre el uso racional de recursos naturales fue otro de los temas rechazados en la LIX Legislatura. Sin embargo, la cuestión ambiental en la educación ha sido abordada con anterioridad por el trabajo legislativo de la CEPSE. Al respecto, es necesario hacer referencia a la minuta de la Cámara de Senadores aprobada durante la LVIII, por la cual se reformó la fracción XI del artículo 7 y el párrafo tercero del artículo 48 de la Ley General de Educación. Esta propuesta tuvo como objetivo inculcar los conceptos y principios fundamentales de la ciencia ambiental y el desarrollo sustentable como elementos esenciales para el desenvolvimiento armónico e integral del individuo y la sociedad, a partir de su enseñanza en los espacios educativos.[16]

Otra de las propuestas dictaminadas en sentido negativo en materia educativa durante la LIX Legislatura tiene que ver con la creación de un programa de becas para los estudiantes de la educación media superior. El rechazo de esta iniciativa tiene implicaciones importantes en términos de la igualdad de oportunidades y de los mecanismos de selección de los alumnos en este nivel educativo. De acuerdo con una investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional de México, el contexto socioeconómico del estudiante es el componente que se asocia con más peso al desempeño escolar, seguido de los factores que conforman la escuela y los aspectos personales relativos al estudiante.[17]

Por esta razón, es común que sean los estudiantes de clases sociales más favorecidas quienes continúan con la educación post-obligatoria, mientras que en el segmento de estudiantes con situación precaria se presenten altos índices de deserción. Dado este contexto señala esta especialista, son importantes los programas de becas, ya que tienen un impacto redistributivo del gasto público y están orientados a los alumnos con desventajas socioeconómicas de origen.[18]

Otra de las propuestas en materia educativa dictaminadas en sentido negativo por la LIX Legislatura es una propuesta de reforma al párrafo primero del artículo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la que se buscaba otorgar rango constitucional a la educación física y el deporte escolar. De acuerdo con la exposición de motivos de esta iniciativa, la medida resultaba necesaria toda vez que no se reconoce un derecho expreso para recibir instrucción deportiva y ello implica un incumplimiento de las políticas especiales del Estado para promover el bienestar individual y colectivo. Sin embargo, esta situación no es exclusiva de México.

De acuerdo con el Doctor Karel Pachot Zambrana, muchos países en el mundo no reconocen expresamente el derecho al deporte en sus constituciones, sólo algunos casos como la Constitución Bolivariana de Venezuela contiene lo que técnicamente se puede considerar una declaración sobre esta materia.[19] Ante esta situación es difícil considerar si el no reconocimiento del deporte como derecho constitucional podría ser una de las razones por las cuales el deporte en México no cuenta con una estructura adecuada que posibilite brindar una continuidad de las actividades físicas que se realizan en la educación básica, ya que sólo hasta la secundaria se considera a la educación física como parte de los programas educativos.

Una de las iniciativas turnadas a la CEPSE y que fue rechazada en la LIX Legislatura se relaciona con la materia de discriminación y se refiere particularmente a establecer sanciones a instituciones que no acepten en sus planteles a niños con alguna discapacidad. Esta iniciativa fue presentada por el diputado Juan Alcocer Flores el 3 de octubre de 2000 (LVIII Legislatura) pero, a pesar de que fue aprobada por la Cámara de Diputados, el dictamen de la Cámara de Senadores del 27 de abril de 2004 desechó este proyecto de decreto que buscaba adicionar una fracción al artículo 75 de la Ley General de Educación.

Los senadores juzgaron pertinente mantener un principio de economía legislativa, apegándose a la legislación ya existente que regula la discriminación y tutela los derechos de las niñas, niños y adolescentes, por lo que no se consideró procedente esta iniciativa.[20] Con respecto a la determinación final de la Cámara de Senadores, se han identificado 6 iniciativas que culminaron en diversas disposiciones y adiciones al proyecto de la Ley General de las Personas con Discapacidad y que se relacionan con la no discriminación a menores en edad escolar por poseer capacidades diferentes.[21]

Durante la LIX Legislatura también se rechazaron dos propuestas sobre la educación artística (sexta y novena en el cuadro 7.2); una para diseñar planes educativos cuyos contenidos promuevan los valores artísticos y musicales, y otra para incluir opciones terminales o de licenciatura en educación artística como parte de la educación superior. Los legisladores que propusieron estas reformas buscaban que las materias de educación artística y musical y sus correspondientes licenciaturas o modalidades terminales se incluyeran de manera formal en la Ley General de Educación, para integrar sus beneficios al aprendizaje continuo de las aulas, tanto en el nivel básico como superior.[22] También se pretendía preservar los valores artísticos y musicales de las regiones con el argumento de que constituyen una fuerza cohesiva para las tradiciones y costumbres de los pueblos originarios del país.

Las exposiciones de motivos de estas iniciativas son congruentes con la opinión de Aldara Fernández, investigadora de la Universidad Veracruzana, quien advierte que, a pesar de que ha habido una mejora al considerar a la educación artística como un eje curricular dentro de nuestro sistema educativo, en el currículo de la educación básica y media superior. “la educación artística no ocupa un lugar tan importante como la formación científica y humanística”. Esta situación, advierte Fernández, refiere cómo ha sido relegada la educación artística en la selección del currículo escolar de nivel básico y en la formación de profesionales a nivel superior, lo cual vuelve a dejar pendiente una profunda reforma para dar mayor especificidad a los planes de estudio en materia artística y cultural.[23]

Otra de las propuestas rechazadas en la LIX Legislatura fue una iniciativa presentada por el Ejecutivo federal para reformar los artículos 4°; 8°, 9°; 12 y 75 de la Ley General de Educación, reformas que, entre otras cosas, buscaban formalizar la coordinación de las autoridades de las entidades federativas a través del Consejo Nacional de Autoridades Educativas (CONAEDU). El 4 de marzo de 2004, gracias al convenio suscrito entre la Secretaria de Educación Pública (SEP) y las autoridades educativas de los estados de la República, se establecieron las bases de funcionamiento del CONAEDU. El Consejo se integra por 33 miembros con voz y voto, lo preside el Secretario de Educación Pública del gobierno federal, y se conforma con un representante por cada entidad federativa, que puede ser el secretario de educación respectivo o el titular de la entidad administrativa a cargo de los servicios educativos.

Cabe señalar que esta iniciativa es un tema que se viene presentando desde la LVIII Legislatura, y que a juicio de OCE, es uno de los temas pendientes de mayor relevancia en la materia. De acuerdo con OCE la formalización del CONAEDU no podrá seguirse postergando ya que es una reforma necesaria para apoyar otros proyectos de política pública planteados para la mejora integral del sistema educativo nacional.[24]

La siguiente propuesta rechazada está muy vinculada con las transformaciones necesarias para mejorar la equidad y la calidad de la educación media. En particular, la iniciativa presentada por la diputada Alejandra Méndez Salorio, que pretendía reformar el artículo 25 de la Ley General de Educación para incluir a la educación media superior dentro de la educación básica, tenía como objetivo combatir la deserción escolar que se agrava a partir de este nivel educativo. El mecanismo causal que está detrás de esta iniciativa es que al incluir la educación media dentro de la educación básica, los estudios de educación media adquieran el carácter de obligatorio y, de esta manera, el Estado tendría que cubrir los costos de los estudios de la población entre 15 y 19 años de edad.

Esta medida es pertinente en la medida que una de las primeras  necesidades de un gran porcentaje de este sector de la población es disponer de los medios económicos necesarios para acceder a un plantel educativo de nivel medio superior. Probablemente uno de los referentes más recurrentes cuando se aborda la situación de la obligatoriedad de la educación media sea el caso de los Estados Unidos de América. En este país se requiere legalmente que todos los niños atiendan a la escuela desde los 6 hasta los 16 años (hasta los 18 en algunos estados). Todas las comunidades tienen alguna forma de educación pública gratuita a nivel medio superior, no hay precio de enseñanza o costo para asistir a las mismas y los libros son provistos por las autoridades educativas. Las familias únicamente asumen los costos de cuadernos, lápices, crayones y otros artículos que el adolescente usará durante la educación media.[25] A este tema se refiere el Observatorio Ciudadano de la Educación cuando señala que hubiese sido conveniente incluir a la educación media dentro del rango de educación con carácter obligatorio para el Estado mexicano y dejar fuera a la educación preescolar: “la gran prioridad en la expansión del sistema educativo nacional prevista para el  momento actual es la educación media, cuantitativa y cualitativamente”.[26]

 La propuesta dirigida a la CEPSE para el establecimiento de una función compensatoria social y educativa en el nivel básico también fue rechazada durante la LIX Legislatura. Esta propuesta buscaba establecer la función compensatoria a través de la entrega de útiles escolares gratuitos a los alumnos de secundaria en el ámbito federal, tal como sucede en el caso de las primarias. Sin embargo, la Comisión no consideró viable que el Estado proporcionara los útiles escolares y el material educativo para el nivel secundario, pues señaló que existe la posibilidad de beneficiar a estudiantes cuyas familias estén en posibilidades de adquirirlos. La CEPSE también indicó que no se podía incurrir en el grave riesgo de otorgar beneficios a quienes pueden cubrir estos gastos, habiendo en puerta necesidades apremiantes y de mayor envergadura, como es el caso de la universalización de los libros y materiales para la educación primaria y preescolar obligatorias.[27]

 Cabe señalar que no se tuvo oportunidad de acceder a estudios que evalúen el impacto de los programas de entrega de útiles escolares que existen en el nivel estatal, por ejemplo, en el Distrito Federal y Michoacán. Por esa razón no fue posible identificar elementos de análisis comparativo para establecer las ventajas y desventajas o el impacto que pudiese tener una política similar a nivel federal. Sin embargo, de acuerdo a un estudio realizado por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), en México los menores desarrollos en educación básica se observan en aquellas entidades donde se concentra la población rural e indígena.[28] En este sentido, la UNESCO recomienda que los mayores esfuerzos de la Secretaría de Educación Pública y de las autoridades educativas de los estados se orienten a impulsar programas compensatorios en zonas rurales e indígenas, particularmente, aquellos que distribuyen útiles escolares de forma gratuita.[29]

 Finalmente, una más de la propuestas rechazadas en materia educativa durante la LIX Legislatura se refiere a adoptar como requisito de admisión escolar el factor del año natural correspondiente al año lectivo. Esta propuesta obedece al interés de insertar al menor al ámbito escolar aún si el 1 de septiembre del año en curso no hubiese cumplido los 6 años de edad. De lo contrario, de acuerdo a la exposición de motivos de esta iniciativa, se estaría restando un año de vida productiva a este futuro ciudadano.[30] Sobre este punto tampoco existe ningún estudio o evaluación realizada que permita arrojar alguna conclusión o comentario. Sin embargo, en palabras de algunas personas entrevistadas para este efecto, esta iniciativa trató de responder a la preocupación que tienen algunos padres de familia por el posible retraso de sus hijos en relación con otros de casi la misma edad. No obstante, también existe la opinión contraria, basada en el argumento de que los niños deben insertarse al nivel de primaria con suficientes elementos para afrontar la vida escolar, entre ellos, mayor madurez psico-motriz y vocabulario.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Impacto del trabajo legislativo", en Educación [Actualización: 5 de junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/