Federalismo

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Impacto del trabajo legislativo

Esta sección de la ficha temática sobre la Comisión de Fortalecimiento del Federalismo contiene una breve descripción y análisis sobre el impacto del trabajo legislativo en esta materia.[1] Durante las tres últimas legislaturas las actividades parlamentarias han incluido distintas iniciativas y temáticas que podrían definir la agenda federalista del momento. No obstante, sólo hubo una iniciativa dictaminada por la Comisión de Fortalecimiento del Federalismo en este periodo. Los logros y beneficios que se buscaban con el dictamen positivo de esta iniciativa tenían que ver con el establecimiento de Consejos Municipales de Concertación. La instalación de estos Consejos pretendía ampliar los mecanismos legales para la participación de la sociedad civil en la aplicación de los recursos y la evaluación de programas específicos en beneficio de los municipios.

Si bien la relevancia de la participación ciudadana a nivel municipal no ha sido muy amplia en la agenda legislativa y nacional, es una temática permanente en todas las actividades legislativas. Aunque su aparición tanto en registros hemerográficos como legislativos sea escasa, una muy somera apreciación indica que en México, a partir de la década de los noventa y con la llegada de la alternancia política en el ámbito local, el tema de la participación ciudadana se ha planteado como uno de los ejes fundamentales para el desarrollo social y democrático del país.

La premisa de impulsar la participación ciudadana en el nivel local se formuló para lograr una mayor eficiencia en la prestación de servicios públicos. De esta forma, en la iniciativa anteriormente mencionada, el tema se vinculó a los procesos de descentralización, modernización, autogestión y democracia, y se entendió como un eje central que haría posible incrementar y ampliar las oportunidades de los actores sociales en el proceso de toma de decisiones, particularmente en el nivel municipal. A continuación se presenta una breve síntesis de dicha iniciativa.

La promoción subyacente de la participación ciudadana en la gestión municipal tenía que ver, según esta iniciativa, con la influencia en la toma de decisiones públicas, es decir con la capacidad de los individuos y grupos organizados de decidir sobre aquellas cuestiones públicas que les afectan, directa o indirectamente. Esta influencia en las decisiones públicas se planteaba en las distintas etapas de la política pública y no tan sólo en la etapa de diagnóstico y en la forma de consulta ciudadana. La iniciativa promovía la participación ciudadana en la definición y ordenación de necesidades, en el diseño consensuado de soluciones y en el monitoreo del gasto público.

Un segundo elemento que promovía la iniciativa era que, para alcanzar tal propósito, una institución pública subnacional, como un municipio, debía contar con reglas del juego o atribuciones políticas, administrativas y fiscales que incentivaran la promoción y consolidación de un proceso de gestión participativa junto a la comunidad.

Con ese objetivo, el 26 de mayo de 1999 el diputado Fernando Gómez Esparza, en representación de diversos legisladores del Partido Revolucionario Institucional (PRI), turnó una iniciativa a la Comisión de Fortalecimiento del Federalismo para promover la creación de los Consejos Municipales de Concertación y generar nuevos procedimientos e instancias formales de planificación y participación ciudadana en las decisiones públicas municipales. La iniciativa fue dictaminada en sentido positivo por la Comisión de Fortalecimiento del Federalismo.

Sin embargo, el 17 de junio de 1999, las Comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Fortalecimiento Municipal dictaminaron un paquete de nueve iniciativas, entre las que se incluía la del diputado Fernando Gómez Esparza, y que de alguna manera también proponía modificaciones al artículo 115 constitucional. Ante esta situación, la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, con fundamento en las facultades conferidas en los artículos 42, 43 fracción II, 48, 56 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, decidió presentar al pleno de la Cámara de Diputados una reforma constitucional amplia que incluyera la mayoría de las iniciativas presentadas.

Los aspectos específicos de las nueve iniciativas fueron expuestos y analizados en forma integral como parte del debate legislativo del 17 de junio de 1999. Al concluir la discusión, la Cámara de Diputados realizó la Declaración de Aprobación de la reforma constitucional que para muchos es uno de los mayores logros en materia de fortalecimiento del federalismo en nuestro país.[2] Cabe señalar que los integrantes de las Comisiones dictaminadoras advirtieron que el proyecto de decreto de modificación constitucional que se sometió a la consideración de la Cámara de Diputados fue resultado de un proceso de estudio y análisis de todas y cada una de las iniciativas mencionadas, por lo que las proposiciones de los proyectos que no fueron incorporadas a la reforma del artículo 115 constitucional en 1999 se consideraron desechadas.[3]

La iniciativa del diputado Fernando Gómez Esparza fue desechada en los términos referidos en el párrafo anterior. Sin embargo, por las implicaciones de carácter positivo que para el fortalecimiento del federalismo mexicano reviste la reforma del artículo 115 constitucional de 1999, a continuación se presenta un cuadro con las iniciativas que la conformaron y un breve resumen de los logros y beneficios que obtuvieron los gobiernos locales en México a raíz de dichas modificaciones constitucionales:

La reforma constitucional fue aprobada en la Cámara de Diputados con una votación de 387 votos a favor y 17 en contra. En la Cámara de Senadores la votación fue de 86 votos a favor y  cero en contra. El resolutivo de ambas Cámaras fue publicado en el Diario Oficial de la Federación  el 23 de diciembre de 1999. En cuanto a la aprobación las legislaturas locales, en el proceso no se presentó ninguna objeción. Dentro de beneficios obtenidos por la reforma constitucional para los gobiernos locales se encuentran los siguientes:

1. Se reconoce al municipio la facultad de gobernar y no sólo de administrar a través del ayuntamiento.

2. Se reconocen competencias exclusivas del municipio.

3. Se reconoce al municipio como ámbito de gobierno.

4. Se protege al municipio no sólo de autoridades intermedias, sino de cualquier organismo distinto a los ayuntamientos.

5. Se crea la figura de leyes estatales en materia municipal, delimitadas a un objeto cuyo contenido se enumera en cinco incisos, de lo que se destaca que la ley no va a poder ir más allá del objeto constitucional, propiciando el robustecimiento de las capacidades reglamentarias (cuasilegislativas o materialmente legislativas) de los ayuntamientos. En este aspecto sobresale que para la desincorporación y disposición del patrimonio inmobiliario municipal o la realización de actos que comprometan al municipio más allá del periodo del ayuntamiento que se trate, dichas determinaciones no estarán a cargo de la legislatura sino de las dos terceras partes de los miembros de un ayuntamiento.

6. Se actualizan algunos de los conceptos de la fracción III, destacando que las materias que ahí aparecen son, por principio, competencia exclusiva de los municipios y no concurrente con el estado como prevalecía en el texto anterior. Es decir, por ejemplo, que el agua potable, obra pública (calles, parques, jardines, y su equipamiento), policía preventiva, entre otros servicios, son exclusivamente municipales.

7. Las materias exclusivas municipales se entienden en su doble carácter de función y servicio público. Ejemplo, en materia de agua potable o limpia no se trata sólo de prestar el servicio sino de ejercer su función de autoridad reglamentaria de promoción y desarrollo, y de participación comunitaria.

8. A diferencia del texto anterior, en donde los municipios dependían verticalmente de la voluntad del congreso local para conservar o no una competencia, se establece un mecanismo subsidiario mediante el cual los municipios pueden transferir a los estados algunas funciones o servicios exclusivos, siempre que sea voluntad calificada de los ayuntamientos.

9. Tratándose de municipios de distintos estados se elimina la limitante que existe para la asociación en la prestación de servicios o ejercicio de funciones.

10. Se incorpora al pago de predial al sector paraestatal, así como los bienes públicos utilizados por particulares (concesión).

11. Se garantiza para el municipio el derecho de iniciativa en materia tributaria, facultándolo para proponer a la legislatura local los elementos de sus contribuciones fiscales.

12. Se garantiza que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos o por quien ellos autoricen.

13. Se reordena la fracción V actualizando conceptos de materias concurrentes, tales como el transporte, la planeación del desarrollo regional y la ecología.

14. Se resuelve a favor de los presidentes municipales el mando de las policías preventivas municipales, dejando un vínculo de mando de éstas con los gobernadores sólo para casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público, a diferencia del texto anterior que confería el mando ilimitado a gobernadores.

No se puede negar que se han generado esfuerzos importantes en el trabajo legislativo para el fortalecimiento del federalismo mexicano, un ejemplo de ello lo constituye la reforma constitucional de 1999. No obstante, sigue siendo escaso el número de iniciativas aprobadas en las tres últimas legislaturas,  y la mayoría de ellas tuvo lugar en la LVII Legislatura.

Por otra parte, cabe señalar que, de acuerdo con diversos especialistas, ninguna modificación al marco jurídico constitucional podrá alcanzar sus objetivos si no existe la disposición de consolidar la capacidad administrativa de los ayuntamientos mexicanos. Este señalamiento sugiere que se requieren medidas de solución de carácter estructural y que se vinculan con el rediseño institucional del esquema de gobierno municipal. Tal como lo señala Mauricio Merino,

los municipios no tienen espacio para albergar con éxito la pluralidad política; sus métodos de financiamiento premian a los gobiernos menos eficientes en el combate a la pobreza; los constantes cambios en las expectativas que de ellos se tienen han impedido establecer un servicio profesional de carrera; y ya no son la instancia primordial para encauzar la participación ciudadana.[4]

De ahí que, se argumenta, el asunto del fortalecimiento del federalismo no puede ser atendido sólo desde la perspectiva legal sino que debe incluir funcionamiento adecuado de los municipios y su estructura operativa, lo cual demanda la actualización de los esquemas de los gobiernos subnacionales en la toma de decisiones y una ampliación de oportunidades para que la ciudadanía influya en las políticas públicas del ámbito local. Como hemos observado, durante la década de los noventa se operó un importante cambio de paradigma municipal. Los rasgos institucionales más visibles de este nuevo modelo de municipio se pueden advertir en el artículo 115 constitucional, por el cual los municipios del país adquirieron la autonomía tan reclamada por ellos en diversas oportunidades.

La reforma municipalista de 1999 ha tenido impactos diferenciados en los gobiernos locales mexicanos. Inclusive algunos de ellos no necesitaron de la reforma constitucional para consagrar su autonomía. Por ejemplo, la Cámara de Diputados del estado de Guanajuato se adelantó a las reformas realizadas al artículo 115 constitucional con la elaboración y aprobación de la Ley Orgánica Municipal en 1997, que contemplaba el reconocimiento de la autonomía como una característica natural de los municipios. Con la nueva ley, los municipios guanajuatenses perdieron la categoría que tenían como órganos descentralizados del gobierno estatal y aumentaron sus responsabilidades al convertirse en órganos de gobierno autónomos. La Ley Orgánica Municipal del Estado de Guanajuato también incorporó algunas figuras jurídicas que permitieron un mayor control y claridad en la aplicación de los recursos públicos y una participación más directa de la ciudadanía en la definición de políticas públicas municipales.[5]

El caso de los municipios campechanos es un poco diferente; aquí la reforma municipalista comenzó después de 1999. Asimismo, el proceso de municipalización en esta entidad ha atravesado diversos obstáculos y vicisitudes. En un primer momento la Constitución Política del Estado de Campeche no reconoció a los ayuntamientos como orden de gobierno. Como explican Tonatiuh Guillén y Óscar López, “la primera etapa de adecuación de esta constitución se caracterizó por ciertas resistencias u olvidos legislativos que no consideraron preceptos ya incluidos en el nuevo artículo 115 de la Constitución federal”.[6]

A pesar de tener la obligación de cumplir con el plazo establecido para la adecuación de los marcos constitucionales locales que establecía la reforma del artículo 115 constitucional, los municipios campechanos se mantenían como entes subordinados jurídicamente a los poderes estatales. La autonomía municipal no se expresó en la constitución local sino en la Ley Orgánica Municipal, en la que sí se reconoció a los ayuntamientos como órganos de gobierno. Por esta razón, persistió durante algún tiempo la contradicción jurídica entre la ley reglamentaria, que sí establecía la categoría de gobierno a los ayuntamientos, y la constitución local, que explícitamente definía a los ayuntamientos como simples administradores de recursos de los estados.

De acuerdo con Guillén y López, “la segunda reforma municipal, efectuada por la LVII Legislatura del Estado de Campeche el 15 de diciembre de 2000, rectifica los olvidos legislativos mencionados previamente al incluir en el texto de la constitución local el total reconocimiento del ayuntamiento como orden de gobierno y de sus competencias exclusivas”.[7] Esta decisión produjo cambios importantes: por un lado, ratificó en la constitución local el poder público del municipio libre como órgano de gobierno que ya estaba establecido en la ley orgánica; y por otra parte, estableció que ese poder se depositaría para su ejercicio en el ayuntamiento municipal. Es así como el municipio campechano dejó de ser una instancia administrativa y pasó a convertirse en un órgano de gobierno para la solución de problemas de mayor envergadura.

Más o menos en la misma situación que Campeche, la reforma municipalista en Tlaxcala enfrentó algunos obstáculos y limitaciones. Para Atzimba Baltazar y Juan Pablo Guerrero en el estado de Tlaxcala, “la adecuación al marco legal para el fortalecimiento municipal se insertó dentro de un proyecto mucho más ambicioso de reforma integral a la constitución local, por lo que los esfuerzos de la LVI Legislatura de ese estado se centraron en la modificación de aquellos temas que juzgaban apremiantes, muchos de los cuales no estaban directamente relacionados con el tema municipal”.[8]

No obstante, el balance de la reforma municipal en Tlaxcala podría indicar que el estado se encuentra en un nivel más o menos avanzado en lo que a fortalecimiento municipal se refiere ya que además de realizar modificaciones dentro de su ordenamiento legal que son consistentes con las reformas del artículo 115 de la Constitución federal, la legislatura estatal introdujo otros temas innovadores en el ámbito federalista. Las nuevas facultades otorgadas a los municipios de Tlaxcala tienen que ver con la fiscalización de la cuenta pública municipal, la solución de controversias entre poderes y la ampliación de mecanismos de participación ciudadana.

Los cambios institucionales y políticos derivados de la reforma de la Constitución nacional en materia federalista  parecen haber generado efectos diferenciados en los municipios mexicanos. En algunos se ha operado un cambio en la concepción de gobierno municipal, que se asume como el nivel de gobierno más importante dada su cercanía con la ciudadanía. En otros se observa el relativo cumplimiento de algunas entidades federativas que se sintieron obligadas a reformar sus constituciones locales y las leyes correspondientes, aunque muchas se limitaron a transcribir y adecuar de manera muy concisa las reformas al artículo 115 constitucional. 

Salvo algunas excepciones, las entidades federativas eludieron el reto de asumir los cambios necesarios para la modernización de sus municipios. Si bien éstos tienen una responsabilidad meramente concurrente con otros niveles superiores de gobierno respecto de algunas de las demandas que se les realizan (como por ejemplo política social, política ambiental, desarrollo económico), todos se ven forzados a adentrarse en estas temáticas en mayor o menor medida. Más aún, parece imperativo que modernicen su diseño institucional para enfrentar las tareas que les corresponden en forma exclusiva. Lo anterior obliga a todos lo municipios a hacerse responsables de adaptar, adicionar, especificar e innovar el contenido de la reforma constitucional de 1999 a sus exigencias concretas.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Impacto del trabajo legislativo", en Federalismo [Actualización: 2 de junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/