Participación Ciudadana

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Impacto del trabajo legislativo

La Comisión de Participación Ciudadana de la LIX Legislatura entró en funciones con un rezago legislativo de siete iniciativas sin dictaminar. En lo que va de esta legislatura, y hasta el 20 de mayo de 2006, le han sido turnadas quince más, llegando a un total de veintidós, de las cuales sólo dos han sido dictaminadas, aprobadas por el pleno de la Cámara de Diputados y publicadas en el Diario Oficial de la Federación.

Estas dos iniciativas cristalizaron en reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, para modificar los requisitos para el registro de las agrupaciones políticas nacionales, y en la creación de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil (LFFAROSC). Sin embargo, sólo esta última puede ser considerada como un reflejo de los temas recurrentes en la agenda nacional sobre participación ciudadana.[1]

 La creación de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil ha tenido consecuencias en las actividades y organización de la sociedad en México. Se trata de una ley que, en su concepción original, fue propuesta por organizaciones sociales. Como explican Ana María Salazar, Luis Vence y Alfonso Poiré, dicha propuesta se formuló a raíz de la aprobación de la miscelánea fiscal de 1989 en la Cámara de Diputados. Esa miscelánea incluyó a las asociaciones civiles en la categoría de personas morales y las clasificó como sociedades mercantiles, lo cual las convirtió en sujetos obligados a pagar el impuesto sobre la renta (ISR).

En 1990 se constituyó Convergencia de Organismos Civiles, organización que, junto con el Foro de Apoyo Mutuo, redactó un proyecto de Ley de Fomento. Este trabajo fue retomado en 1993 por el grupo promotor, organismo que, después de discutir la propuesta con diversas organizaciones a lo largo de la República, presentó a la entonces Comisión Especial de Participación Ciudadana del LVI Legislatura el proyecto de Ley de Fomento a las Actividades de Bienestar y Desarrollo Social. De nueva cuenta esta propuesta fue analizada en diversos foros y talleres. Poco después se aprobó la Ley General de Agrupaciones y Organizaciones de la Sociedad Civil para el Desarrollo Social.

En 1998, ya durante la LVII legislatura, el grupo promotor presentó otra propuesta con el nombre de Ley de Fomento a las Actividades de Desarrollo Social de las Organizaciones Civiles. Sin embargo, fue hasta 2001, durante la LVIII Legislatura, cuando la Comisión de Participación impulsó dicho proyecto. La iniciativa respectiva se presentó ante el pleno de la Cámara de Diputados el 10 de abril de 2002; una vez dictaminada y aprobada por los diputados y senadores se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 8 de febrero de 2004.[2]

El principal objetivo de esta ley es establecer las reglas para garantizar la corresponsabilidad entre el gobierno federal y las organizaciones de la sociedad civil (OSC). La LFFAROSC define los derechos y obligaciones a las que se hacen acreedoras las OSC que deseen acogerse a ella, permitiéndoles ampliar sus programas de bienestar social. Es decir, se establece que las OSC que pretenden acceder a los apoyos y estímulos públicos federales deberán cumplir con los requisitos de operación que esta ley contempla, y que se describen el cuadro 10.1.

Una de las implicaciones que tiene la aprobación de esta ley es el reconocimiento legal de que las actividades que llevan a cabo las OSC son de interés social, dejando abierta la posibilidad de que queden exentas de pagar impuestos o incluso cuenten con la autorización para recibir donativos deducibles del impuesto sobre la renta.

La Ley también generó cambios en la administración pública federal, ya que obligó al gobierno federal a crear tres organismos que permitan su cumplimiento. Estos organismos son:

1. El Registro Federal de las Organizaciones de la Sociedad Civil, el cual concentra la información de las organizaciones de la sociedad civil cuyas actividades estén contempladas en el artículo 5 de la LFFAROSC y los datos sobre las acciones de fomento que realizan las dependencias y entidades de la administración pública federal. El registro se realiza a través del Sistema de Información, que funciona mediante una base de datos compartida.

2. La Comisión de Fomento de las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil, encargada de diseñar, ejecutar, dar seguimiento y evaluar las acciones y medidas que se tomen para fomentar las actividades de las organizaciones de la sociedad civil establecidas en el artículo 5 de la LFFAROSC.

3. El Consejo Técnico Consultivo, de carácter honorífico. Es el encargado de brindar asesorías y consultorías a la Comisión y al Registro. Entre sus funciones específicas se encuentran: analizar y evaluar las políticas en torno a este tema, hacer propuestas para mejorar el diseño o aplicación de dichas políticas; incentivar el monitoreo de los programas y políticas del gobierno y realizar un Manual de Operación que determine los lineamientos a seguir por la Comisión y el Registro.

La participación de las OSC en la Comisión de Fomento de las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil ha incentivado su participación en el diseño y formulación de políticas públicas sobre los temas de su incumbencia. Si bien se podría decir que algunas OSC ya participaban en este tipo de actividades, lo cierto es que lo hacían de manera informal y, en algunos casos, gracias a la voluntad de alguna institución del gobierno federal, En cambio, la Ley de Fomento abrió el epacio para que las organizaciones participen ejerciendo su derecho y sin necesidad de depender de la voluntad de nadie. Con la creación de los organismos citados, la LFFAROSC pretende mejorar el diálogo y la corresponsabilidad entre el gobierno y las OSC, pero ya no en un contexto informal, sino bajo un marco jurídico bien definido.

Otra ventaja que ofrece la ley es el fomento a la transparencia; las relaciones y convenios que se establezcan entre el gobierno y las OSC tendrán que darse a conocer. Cada peso asignado y cada proyecto presentado y aprobado será de dominio público, lo cual disminuye la posibilidad de que los recursos se entreguen discrecionalmente o con base en relaciones clientelares. Asimismo, se fomentan condiciones de equidad entre las organizaciones al generar un registro sobre los apoyos para sus actividades. Todas las ofertas de apoyos se publican en un espacio común de las OSC, el Registro de OSC (al cual pueden acceder a través de  la Clave Única de Registro –CLUNI- que les sea asignada).

Al 3 de junio de 2005 se habían registrado 5 mil 300 organizaciones con autorización  de recibir donativos deducibles del impuesto sobre la renta. Además, al 10 de julio de 2005 2 mil 920 organizaciones habían iniciado su trámite de inscripción al Registro, y se habían asignado 2 mil 171 CLUNIS. Incluso a partir de 2005, para concursar en los Proyectos de Coinversión Social de INDESOL, se exige a las OSC interesadas en los apoyos que se inscriban en el Registro Federal de OSC.[3] Este esfuerzo se ha extendido a los estados de la República, por lo que al 17 de octubre de 2005 se contaban con 37 módulos del Registro Federal de OSC, los cuales recabaron 3 mil 493 procesos de inscripción[4], y cuyos resultados por estado se muestran en el cuadro 10.2.

Al otorgar reconocimiento jurídico a las organizaciones de la sociedad civil, la Ley de Fomento ha dotado de certeza el trabajo que éstas llevan a cabo, e, incluso, de manera indirecta, ha impulsado su profesionalización. La LFFAROSC también ha  generado espacios para la comunicación e intercambio de opiniones y propuestas entre el gobierno y las OSC, ampliando las posibilidades de colaboración y redefiniendo el papel y los mecanismos de participación de la sociedad civil organizada.

Sin embargo, el reto de las OSC no termina con la aprobación de la Ley de Fomento. Aún quedan diversos aspectos por lograr o mejorar. Por ejemplo, uno de los temas pendientes es lograr que algunas organizaciones contempladas en la LFFAROSC -como las que fomentan las actividades cívicas, las de asistencia jurídica, las de apoyo y promoción de los derechos humanos, las de promoción del deporte y las de fomento educativo en general- cuenten con estímulos fiscales para el desarrollo de sus actividades, entre ellos la exención de impuestos o la capacidad para recibir donaciones deducibles del ISR.

Por último, es importante señalar que otro tipo de impacto, igualmente significativo, de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil, deriva del propio proceso para su aprobación. Si bien nuestro país aún no cuenta con mecanismos de democracia directa en el nivel federal, la creación, presentación, seguimiento y aprobación de esta ley es un ejemplo de que es posible que la sociedad participe de manera activa en los asuntos públicos, incluso mediante las propuestas de legislación. En ese sentido, la LFFAROSC sentó un precedente de participación ciudadana, que podría servir como impulso para otras propuestas.

Cuadro 1  Derechos y obligaciones de las Organizaciones de la Sociedad Civil planteadas en la LFFAROSC.

Fuente: Elaboración propia con datos extraídos de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil.

Cuadro 2 Avances de los módulos de inscripción del Registro Federal de Organizaciones de la Sociedad Civil por estado de la República

 Fuente: Secretaría de Desarrollo Social, La Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil una herramienta para la transparencia y la rendición de cuentas, México, 20 de octubre de 2005, en www.procura.org.mx/documentos/pres_ceci.ppt (consulta: 20 de mayo de 2006).

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Impacto del trabajo legislativo", en Participación Ciudadana [Actualización: 7 de junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/