Reglamentos y Prácticas del Congreso de la Unión

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Impacto del trabajo legislativo

Antes de describir el trabajo que ha realizado la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias durante la LIX Legislatura es importante recordar que el Congreso no es sólo un órgano redactor de leyes. Es decir, las funciones del Poder Legislativo son mucho más complejas que la aprobación de cuerpo normativo: es contrapeso de los otros poderes, tiene facultades de vigilancia y representa y vela por los intereses de los diversos estratos de la sociedad, entre otras cosas.[1] Estas son cuestiones que se deben de tener en cuenta a la hora en que se analiza su desempeño. De hecho, como indican Jorge Carpizo y Miguel Carbonell, el Poder Legislativo contemporáneo dedica buena parte de su tiempo a realizar funciones de control, además de desempeñar su función de dictar leyes. Ello se debe a que el control parlamentario es una pieza fundamental en cualquier Estado constitucional y se encuentra íntimamente ligado al pluralismo.[2]

         Ya que el trabajo legislativo es tan complejo y resulta difícil hacer un balance sobre su impacto, esta sección se dedica a revisar los resultados de algunas de las leyes que han sido publicadas en el Diario Oficial de la Federación, y de las iniciativas dictaminadas por la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias de la Cámara de Diputados durante la LVII, LVIII y LIX Legislaturas. Lo que se pretende con este análisis es establecer  en qué medida el trabajo legislativo ha respondido a los planteamientos de la agenda nacional y describir algunos de los beneficios o logros obtenidos por la aprobación de dichas leyes. Para tal efecto, esta sección sobre la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias se divide en tres partes: a) iniciativas aprobadas y publicadas en el Diario Oficial de la Federación, b) iniciativas aprobadas por la Cámara de Diputados y c) iniciativas dictaminadas en sentido negativo.

a) Iniciativas aprobadas y publicadas durante la LVII, LVIII y LIX Legislaturas

Como se observa en el cuadro 1, puede parecer que el número de iniciativas aprobadas y publicadas durante la LIX Legislatura en materia de reglamentos y prácticas parlamentarias es limitado. Sin embargo, si comparamos este resultado con el de otras comisiones se observa que el porcentaje de aprobación se encuentra en un nivel medio en la escala, con 18.9 por ciento de iniciativas dictaminadas de un total de 143 turnadas a la comisión (ver cuadro 9).[3]

         De acuerdo con datos de la Gaceta Parlamentaria, entre el 1 de septiembre de 2003 y el 25 de abril de 2006 diez de las iniciativas turnadas a la Comisión de Reglamentos fueron aprobadas por el pleno de la Cámara de Diputados y publicadas en el Diario Oficial de la Federación.[4] Durante la LVIII Legislatura (de septiembre de 2000 a agosto de 2003) de un total de sesenta y una iniciativas que se le turnaron fueron aprobadas y publicadas ocho, y durante la LVII Legislatura (de septiembre de 1997 a agosto de 2000) se aprobaron tres iniciativas de un total de veintitrés.

         Sin embargo, el simple análisis cuantitativo de iniciativas no ofrece un panorama completo sobre el impacto real que tiene la aprobación de iniciativas de ley o la falta de ésta. De acuerdo a Joan Pats I. Catalá, el parlamento como organización es un conjunto de recursos humanos, financieros, tecnológicos de competencias y capacidades y, como tal cuenta, con fines y objetivos, por lo que debe realizar su trabajo con base en una agenda para el corto y mediano plazo. En ese sentido, este poder puede ser evaluado con base en la eficacia y la eficiencia con que lleva a cabo sus fines y objetivos.[5]

         La aprobación de iniciativas relativas a la creación de órganos de asesoría y apoyo técnico en la Cámara de Diputados es un ejemplo de los pasos dados en el sentido de contar con mejores herramientas al servicio de la institución parlamentaria. En este sentido debe mencionarse la creación de cinco centros de investigación y asesoría técnica al servicio de la Cámara de Diputados. Los primeros tres centros en crearse fueron los de Estudios de las Finanzas Públicas, de Derecho e Investigaciones Parlamentarias, y de Estudios Sociales y de Opinión Pública.[6] Más tarde, durante la LIX Legislatura, la Cámara aprobó la creación del Centro para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria y del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género.[7]

         Sin embargo, persisten algunos retos, como otorgar apoyo a los cuerpos técnicos y a los centros de estudio, y establecer el servicio civil de carrera. Y es que, como explica el diputado Víctor Hugo Islas Hernández, la movilidad del personal técnico puede ser mayor al 80 por ciento cada tres años. Esto lleva a perder memoria, experiencia y capacidad. Conviene recordar que la convocatoria del servicio civil se emitió una sola vez en  el año 2000 y no se ha podido concluir ese proceso.[8]

         Por otra parte, en relación con el cambio de la organización interna de la Cámara y sus órganos de gobierno, se pueden contar dos iniciativas publicadas en el Diario Oficial de la Federación: la primera tiene relación con la duración del periodo de sesiones, y la segunda con el lugar donde sesionará la Comisión Permanente del Congreso y con la forma más adecuada para distribuir la mesa directiva de dicha comisión.

         En cuanto al primer punto, la Constitución Política en su artículo 65, y el artículo 4 y 5 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión estipulaban que el segundo periodo de sesiones ordinarias iniciaría el 15 de marzo. Con la iniciativa aprobada y publicada el 8 de marzo de 2005 el segundo periodo de sesiones del Congreso de la Unión inicia el 1 de febrero. Si tomamos en cuenta que la Constitución, en ese mismo artículo, establece el 30 de abril como la fecha límite para terminar el segundo periodo de sesiones, el segundo periodo de sesiones se extendió mes y medio, y ahora dura tres meses.

         Esta iniciativa es importante por varias razones: primera, porque responde a un reclamo de la sociedad en el sentido de que los legisladores sesionen durante un tiempo más largo y desahoguen mayor cantidad de trabajo; segunda, forma parte de la agenda legislativa y tiene que ver con el desempeño y la productividad de los legisladores, lo cual indirectamente se relaciona con la percepción que tienen los ciudadanos hacia el trabajo de sus representantes. En tercer lugar, coloca a nuestro país en una posición más acorde con la de otros congresos. La mayoría de los países en el mundo cuenta con periodos ordinarios de sesiones mucho más extensos que el nuestro; por nombrar un ejemplo tenemos a Brasil, donde el Poder Legislativo celebra dos periodos ordinarios, del 15 de febrero al 30 de junio y del 1 de agosto al 15 de diciembre, lo que permite que los periodos de sesiones ordinarias tengan una duración total de nueve meses. A partir de la reforma que acabamos de describir el periodo de sesiones ordinarias en México pasa de cinco meses y medio a siete meses.[9]

         Por otra parte, la reforma relacionada con la Comisión Permanente y el lugar donde celebrará sus sesiones, así como con la organización de la Mesa Directiva, tiene como fin ordenar la forma en que se desarrollará el trabajo en la Comisión Permanente. Si bien este tema no está directamente relacionado con algún objetivo de la agenda legislativa, con la agenda de los partidos, la agenda nacional o con temas discutidos en los medios de comunicación, muestra el interés de los legisladores por estructurar con mayor orden sus tareas y, por tanto, hacer más eficiente su trabajo. Y es que mientras más claro sea un ordenamiento jurídico existe menos espacio para la discrecionalidad. Este tipo de reformas buscan un orden en los trabajos legislativos y, por lo tanto, en el proceso entero. 

Durante la LVIII Legislatura otras iniciativas que fueron aprobadas y publicadas tienen relación con reconocimientos y conmemoraciones. Dos de ellas fueron turnadas a la subcomisión de Atención a Consultas y Dictamen de Letras de Oro de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias. La primera propone inscribir con letras de oro el nombre de “Nezahualcoyotl” y la segunda al “Instituto Politécnico Nacional” en el muro de honor del Palacio Legislativo de San Lázaro. En cuanto a las sesiones solemnes en la Cámara de Diputados, fueron aprobadas dos sesiones solemnes: para conmemorar el trigésimo aniversario de la creación de los estados de Baja California Sur y Quintana Roo y para conmemorar el bicentenario del natalicio de don Benito Juárez García. Aunque la aprobación de dichas iniciativas no tiene consecuencias en el quehacer legislativo son parte del trabajo que realiza la Cámara de Diputados con el fin de fomentar la cultura cívica del país.

Otra de las iniciativas que fueron aprobadas por la LIX Legislatura es la que expide el Reglamento del Canal de Televisión del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.[10] Cabe mencionar que antes de la expedición de dicho reglamento, el Canal del Congreso se regía por medio de diversos acuerdos y prácticas parlamentarias. A decir de los presidentes de la Comisión Bicameral del Canal del Congreso, senador Eric Rubio Barthell y de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, diputado Iván García Solís, la aprobación del reglamento coadyuvó a generar certeza jurídica para el Canal, así como fortalecer la transparencia en el desarrollo de su trabajo y a mejorar la imagen y calidad de los contenidos.[11]

Algunas de las normas que establece el reglamento aprobado y publicado por el Congreso son construir una naturaleza jurídica para el Canal del Congreso, incorporar facultades a la Comisión Bicameral, identificar responsabilidades para el titular de la Dirección del Canal y la crear un Consejo Consultivo, el cual se integrará con consejeros que tengan experiencia en medios electrónicos.

De acuerdo con el mismo reglamento, el canal es un medio de comunicación del Estado, de servicio público, con presupuesto, organización, infraestructura técnica y personal, dependiente del Poder Legislativo y perteneciente a la nación.[12] De este artículo se desprende la importancia que tiene el Canal del Congreso ya que, además de ser financiado por el Estado, es un organismo dedicado a informar a la sociedad sobre el trabajo de sus representantes.

Finalmente, hay que mencionar la aprobación de la reforma al artículo 3º, numeral 1, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que cada una de las Cámaras del órgano legislativo federal contará con su propio reglamento, y cuya aprobación no requerirá de la aprobación de su colegisladora. Esta reforma es una de las más importantes, ya que a partir de su aprobación se están llevando a cabo los proyectos de Reglamento para el Gobierno Interior de la Cámara de Diputados y Senadores.[13]

Teniendo en cuenta que cada Cámara es diferente, con sus propias prácticas parlamentarias, tiempos y formas de trabajo, y que existen algunas lagunas en la Ley Orgánica, resulta apropiado que cada Cámara expida un reglamento que se adecúe a sus necesidades sui generis. La reforma que se lleva a cabo en la Ley Orgánica permite crear dos nuevos cuerpos normativos que respondan a la realidad que actualmente vive el Poder Legislativo.

Académicos y legisladores consideran que la reglamentación existente ya no es suficiente ni para la Cámara de Senadores ni para la de Diputados. Como señala Susana Thalía Pedroza de la Llave, la actual reglamentación conjunta de las Cámaras de Diputados y Senadores no es conveniente, debido a que son órganos distintos y tienen diversos propósitos, facultades exclusivas, distintas estructuras internas, funcionamiento, integración y requisitos de elegibilidad, por mencionar algunas diferencias. Ello explica porqué en la mayoría de los países existe un reglamento para cada una de las cámaras; este es el caso de Argentina, Chile y Uruguay.[14]

Hasta este punto se puede concluir que las diferentes iniciativas que se han aprobado y publicado responden a algunas de las demandas e inquietudes sobre el trabajo legislativo. Cabe señalar que varias de las iniciativas que están pendientes en la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias se pueden resolver con un nuevo Reglamento para el Gobierno Interior de la Cámara de Diputados; de esta manera, la reforma a la Ley Orgánica que permite la creación de dicho reglamento es una de las bases para disminuir el trabajo pendiente en la Comisión.

Para mayor información se puede consultar el cuadro 2, donde se  sintetizan algunas de las características de las iniciativas que fueron aprobadas y publicadas en el Diario Oficial de la Federación durante la LIX Legislatura.

Cuadro 1

Iniciativas aprobadas y publicadas en el Diario Oficial de la Federación:

LVII, LVIII Y LIX legislaturas^*

* Adaptación de los cuadros que aparecen en Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, “Desempeño de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias”, en Reglamentos y Prácticas del Congreso de la Unión [Actualización: 30 de mayo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/.

Fuente: Gacetas Parlamentarias del primer periodo ordinario del primer año de la LVII Legislatura hasta el primer periodo ordinario del tercer año de la LIX Legislatura. Para mayor información dirigirse al apartado “Desempeño Legislativo”, Op. cit.

^** El total puede variar porque una iniciativa contiene diversos temas en su cuerpo normativo.

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Cuadro 2

Iniciativas aprobadas y publicadas en el Diario Oficial de la Federación ^*

^* Fuente: Gaceta Parlamentaria varios números, en: http://gaceta.cddhcu.gob.mx/. Resumen del cuadro Iniciativas turnadas a la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias durante la LIX Legislatura, del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, “Desempeño de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias”, en Reglamentos y Prácticas del Congreso de la Unión [Actualización: 30 de mayo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/.

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b) Iniciativas aprobadas por la Cámara de Diputados

A lo largo de las LVII, LVIII y LIX Legislaturas, en materia de reglamentos y prácticas parlamentarias la Cámara de Diputados ha aprobado iniciativas que aún no completan el proceso legislativo en su totalidad, ya sea porque no se han aprobado en la Cámara de Senadores o porque no se han publicado en el Diario Oficial de la Federación. La primer iniciativa aprobada tiene por objeto regular parte de la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, así como favorecer la construcción de acuerdos en las condiciones de gobierno dividido en nuestro país.[15] Y es que en la actualidad, como explica Martí Batres, la gobernabilidad reside en el Congreso, ya que el Presidente no puede ser el único eje para los consensos. El Congreso cuenta con las características necesarias para ello, como representatividad, pluralidad, facilidad para acceder a los diputados y representar la fuerza de los partidos.[16]

De acuerdo con Batres, no se trata de que un órgano del Estado esté en contra de otro, sino que debe existir colaboración. El punto es aterrizar reformas específicas y básicas para el equilibrio de poderes, entre ellas que el Congreso tenga la facultad de ratificar a algunos de los miembros del gabinete presidencial y transformar el formato en el informe presidencial. Todo ello señala Batres, permitiría el intercambio institucional entre los legisladores y el presidente.[17]

A partir de la transición política y la búsqueda de la consolidación de la democracia la relación entre los poderes ha cambiado y, con ello, los objetivos y tareas del derecho público. Entre los objetivos que persigue actualmente el derecho público mexicano podemos enumerar: equilibrio de los poderes públicos, mayor control sobre el Poder Ejecutivo, fortalecer al Poder Legislativo e impulsar la carrera parlamentaria, tener un control más estricto del gasto público, hacer más vigoroso al Poder Judicial, un sistema de derechos humanos más efectivo e integral, fortalecer al federalismo e impulsar la renovación municipal.[18]

En relación con estos temas, el Poder Legislativo ha analizado y discutido reformas y otras proposiciones como puede observarse en el cuadro 3, donde aparecen la cantidad de iniciativas aprobadas por cada tema, mientras que en el cuadro 4 se puede apreciar las características de dichas iniciativas.[19] Este es el caso de la iniciativa que regula la relación entre ambos poderes el día del informe presidencial, la cual fue aprobada por la Cámara de Diputados el 27 de abril de 2004. Si bien ésta no resuelve de fondo la relación entre los poderes ni garantiza la función de control y vigilancia de los diputados, crea oportunidades de diálogo entre los poderes y contribuye a ofrecer el espacio adecuado para que el Legislativo pida cuentas al Ejecutivo, y a éste le otorga la posibilidad de pedir al Legislativo apoyo.

Por otra parte, hay académicos y legisladores que consideran que modificar el formato del informe presidencial en los términos en los que se aprobó es otro paso para mantener el diálogo entre los poderes, pero que no es suficiente. De ser publicada en el Diario Oficial de la Federación, esta reforma contribuiría a fortalecer la facultad de control y fiscalización del Poder Legislativo, pero, de acuerdo a varias opiniones, aún sería necesario hacer una reforma más amplia, que permita (o en su caso obligue) a los legisladores estar más informados y a aceptar su parte de responsabilidad en los resultados de las políticas públicas. Contrario a lo anterior, Diego Valadés Ríos señala que no es necesario llevar a cabo ninguna reforma, ya que un “adecuado acuerdo” sería suficiente para cambiar el formato del informe presidencial.[20]

Por ejemplo, en otros países, entre ellos España, existe el llamado “debate sobre el estado de la nación”, donde el representante del Ejecutivo se presenta ante el Poder Legislativo y entabla un diálogo sobre la situación del país. De acuerdo al sistema parlamentario español, el gobierno está sometido al control de las Cortes Generales, y la intervención del Congreso es decisiva para su formación o su cese por diversos medios. El gobierno responde sobre su gestión política ante el Congreso de los Diputados. Y el control parlamentario no sólo se efectúa al comienzo y al término de la vida de los gobiernos, sino que se mantiene durante todo su mandato.[21]

Por otro lado, otro tema de las iniciativas aprobadas se relaciona con los derechos de las mujeres, en particular, con las facultades que tiene la Comisión de Equidad y Género de ambas Cámaras para otorgar mayor protección o para  evitar abuso o desigualdad contra la mujer. La reforma pretende modificar los artículos 40 y 89 de la Ley Orgánica para añadir los numerales dos y seis para enlistar las características y facultades de dicha comisión.

Las facultades generales de la Comisión de Equidad y Género, de acuerdo con esta iniciativa, son: a) realizar estudios sobre la legislación nacional vigente a efecto de detectar la existencia de disposiciones que pudieran ser violatorias de la garantía de igualdad de género; b) elaborar y dictaminar las iniciativas de ley o decreto en las que se propongan nuevos ordenamientos, reformas o adiciones a los ya existentes en materia de equidad y género y; c) realizar el “Parlamento de Mujeres de México” y d) dar seguimiento a sus resolutivos de conformidad con las reglas e instrumentos que para el efecto sean establecidos, de acuerdo con la comisión homóloga de la colegisladora.[22]

De acuerdo con la Enciclopedia Jurídica del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, los derechos de la mujer engloban un conjunto de derechos humanos, cuya promulgación y aplicación está dirigida a las mujeres en función de su condición. Estos derechos son de varios tipos: políticos, laborales, de instrucción, de salud, reproductivos y en contra de la violencia física y mental.[23] Al hacer esta lista es posible descubrir que no se le otorgan a la mujer derechos especiales o diferentes, sino que se trata de derechos humanos generales que pueden adquirir una connotación genérica específica para evitar que sean violados o violables.

Así que la iniciativa aprobada demuestra el interés de los legisladores por seguir trabajando para conseguir el reconocimiento de la igualdad entre el hombre y la mujer. Esta reforma quiere asegurar que las mujeres cuenten con los mínimos derechos humanos y generar un espacio de participación, donde la sociedad civil y los legisladores de los Congresos federal y locales integren una agenda legislativa nacional que incluya los problemas de género más urgentes a resolver y proponga los medios más indicados para mejorar la situación. Del año 1953, cuando la mujer obtuvo el derecho al voto, a la fecha la situación de la mujer en el país se ha transformado. Sin embargo, persisten retos y problemas que hacen necesario crear órganos o instituciones que velen por su seguridad.

Para terminar con este punto, la aprobación de esta iniciativa otorga permanencia y estabilidad al Parlamento de Mujeres de México, el cual, de acuerdo a la propia exposición de motivos de la iniciativa, se ha consolidado como un espacio de interlocución y como un órgano efectivo de reflexión, análisis, discusión y seguimiento de temas relacionados con la lucha por la igualdad social y jurídica de las mujeres.[24]

Finalmente, la tercera iniciativa aprobada por la Cámara de Diputados tiene que ver con creación de la “Ley del Congreso de la Unión”, la cual reemplazaría al Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. La iniciativa se presentó ante el pleno y fue turnada a la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias el 22 de agosto de 2001; no fue sino hasta el 27 de abril de 2004 cuando la Cámara votó a favor del dictamen y turnó la iniciativa a la Cámara de Senadores. Es decir, el proceso legislativo de esta iniciativa, tan sólo en la Cámara de Diputados, ha tomado aproximadamente dos años ocho meses. Y hace falta contar el tiempo que pasará en la de Senadores antes de que se emita el dictamen relativo.

Uno de los objetivos de esta Ley es impulsar la eficiencia del trabajo legislativo. De acuerdo con su exposición de motivos, esta ley permitirá encontrar posibilidades de acción de los legisladores, adecuar el marco jurídico interno y ajustarlo a las nuevas condiciones, y otorgarle flexibilidad a las normas para responder a los cambios que puedan ocurrir en un futuro. El fin es tener un marco legal y reglamentario que propicie la eficacia y facilite la capacidad de respuesta oportuna a los retos que enfrenta el país.[25]

Ahora bien, se debe de tener sumo cuidado con la legislación y la armonización de ésta. Es decir, en el inciso anterior quedó claro que existe una reforma aprobada y publicada que permite que cada Cámara redacte su propio reglamento de gobierno interior. En caso de que ambos reglamentos sean aprobados y publicados, las dos Cámaras que conforman el Congreso de la Unión deberán ponerse de acuerdo sobre un nuevo reglamento que cubra aspectos en común, y que incluya normas sobre la Comisión Permanente, el trabajo en conjunto y las comisiones bicamarales, por mencionar algunos temas.

El tiempo que toma a los legisladores dictaminar una ley no sólo incide en términos de productividad, sino además en la calidad de las leyes que se aprueban. En el momento que se presenta una iniciativa la realidad es una, ésta puede ser diferente a la existente en el momento de su aprobación. De tal manera que son las reglas internas del Congreso, ya sea por separado o un reglamento en común, las que marcan las pautas más convenientes para llevar a cabo el proceso legislativo.

Cuadro 3

Iniciativas aprobadas por la cámara de diputados:

LVII, LVIII y LIX  Legislaturas^*

* Adaptación de los cuadros que aparecen en Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, “Desempeño de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias”, en Reglamentos y Prácticas del Congreso de la Unión [Actualización: 30 de mayo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/.

Fuente: Gacetas Parlamentarias del primer periodo ordinario del primer año de la LVII Legislatura hasta el primer periodo ordinario del tercer año de la LIX Legislatura.

^** El total puede variar porque una iniciativa contiene diversos temas en su cuerpo normativo.

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Cuadro 4

Iniciativas aprobadas por la cámara de diputados: LIX legislatura^*

* Fuente: Gaceta Parlamentaria varios números, en: http://gaceta.cddhcu.gob.mx/. Resumen del cuadro "Iniciativas turnadas a la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias durante la LIX Legislatura", en Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, “Desempeño de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias”, en Reglamentos y Prácticas del Congreso de la Unión [Actualización: 30 de mayo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/.

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c) Iniciativas dictaminadas en sentido negativo: LVII, LVIII y LIX Legislaturas

En el cuadro 6 se puede observar aquellas iniciativas que fueron dictaminadas en sentido negativo durante la LIX Legislatura por la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias de la Cámara de Diputados. La primera de ellas se refiere a los grupos parlamentarios. En esta iniciativa se proponía adicionar el numeral 2 del artículo 26 de la Ley Orgánica del Congreso para permitir que un grupo parlamentario siguiera siendo tal aunque su número de integrantes fuera menor a cinco. Los grupos parlamentarios se entienden legalmente como un conjunto de diputados según su afiliación de partido, cuyo fin es garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas en la Cámara.[26]

         Sin embargo, los grupos parlamentarios no pueden explicarse sólo en términos legales ya que también son los instrumentos más idóneos para generar disciplina entre los miembros de los partidos, son el medio ideal para repartir recursos entre los legisladores y son portavoces de las necesidades o inquietudes de los legisladores. En un congreso tan numeroso como el nuestro el papel del legislador en lo individual se va diluyendo, mientras que el papel que juegan los grupos parlamentarios va en aumento. En este contexto, explica Luisa Béjar Algazi, debe favorecerse la creación de mecanismos institucionales para generar disciplina partidaria, al tiempo que conviene garantizar que los representantes se preocupen y ocupen por responder a las demandas de su electorado y no sólo del partido.[27]

         De acuerdo a la legislación actual, los grupos parlamentarios se integran con por lo menos cinco diputados que formen parte de un mismo partido político nacional, tienen un coordinador parlamentario que es el que expresa la voluntad del grupo, promueven los entendimientos necesarios para la elección de los integrantes de la mesa directiva,  y participan con voz y voto en la Junta de Coordinación Política y en la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos. Además, los grupos parlamentarios deben proporcionar a sus miembros información y asesoría, articular el trabajo parlamentario de aquéllos, y recibir de la Junta de Coordinación Política recursos y locales adecuados para cada uno de ellos. Los grupos disponen de una subvención mensual fija que les otorga esta misma Junta.[28]

         Por esta razón, legisladores que pertenecen a partidos minoritarios y no cuentan con el mínimo de cinco diputados o senadores, no pertenecen a ningún grupo parlamentario y por lo tanto no pueden disfrutar de los beneficios que implican estos grupos. Así, la iniciativa que fue rechazada tenía como fin permitir la conformación de un grupo parlamentario con menos de cinco legisladores.

         Otras reformas que aún están pendientes relacionadas con este tema son la posibilidad de que legisladores independientes formen un grupo parlamentario, aún cuando sean más de cinco. La ley es muy específica al definir al grupo parlamentario como un conjunto de diputados según su afiliación de partido. Este tipo de cuestiones seguramente estarán plasmadas en próximas iniciativas, ya que representan las inquietudes no sólo de algunos legisladores, sino de una diversidad de especialistas.

          Un ejemplo de esto se encuentra en la legislación española. El Reglamento del Congreso tiene contemplado que un grupo parlamentario se forme con al menos quince miembros, sin embargo, diputados de una o varias formaciones políticas que no puedan reunir dicho mínimo, pero que cumplan con otros requisitos de representatividad, tienen opción de crear su propio grupo parlamentario. Además, si terminan los cinco días que tienen de plazo los diputados para unirse a un grupo parlamentario, éstos formarían parte del llamado grupo mixto, y podrían dejarlo cuando sean invitados a formar parte de algún otro grupo. Finalmente, el reglamento reconoce que todos los grupos parlamentarios, con las excepciones que el mismo Reglamento menciona, gozan de idénticos derechos.[29]

         La pluralidad política y la transición democrática en México han traído consigo nuevos problemas, nuevos retos, pero sobre todo una nueva forma de realizar el trabajo legislativo, por lo cual es posible que la Cámara de Diputados retome muchos de estos temas. En el cuadro 5 se pueden consultar las iniciativas que han sido dictaminadas en sentido negativo durante la LVII, LVIII y LIX Legislatura por temas.

         El trabajo que ha realizado la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias tiene proyección o consecuencias para todo el Congreso. El desempeño ordenado, eficaz y eficiente del Poder Legislativo depende en buena medida de una regulación clara en materia de creación de leyes, de términos claros y reales para dictaminar, de tener el número adecuado de comisiones, y del tiempo para trabajar tanto en comisiones como en el pleno, entre otros aspectos. Pero estos temas no son sólo importantes para el desenvolvimiento del trabajo legislativo, sino que además forman parte importante de la percepción que tienen los ciudadanos sobre el trabajo en el Congreso.

         Nuevamente se puede confirmar que una valoración cuantitativa de las iniciativas presentadas, aprobadas y publicadas, aprobadas, pendientes y dictaminadas en sentido negativo, no proporciona por sí misma una visión completa, profunda y comprehensiva sobre la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias o sobre el Congreso en su conjunto.[30] Hasta aquí se ha tratado de demostrar que una sola reforma puede tener influencia en muchos más aspectos y generar distintos resultados. Finalmente, conviene señalar que si bien el impacto legislativo de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias no es tan vistoso como el de otros temas, tiene ingerencia en todas y cada unas de las demás comisiones y en el trabajo legislativo en su conjunto.

Cuadro 5

Iniciativas rechazadas por la cámara de diputados:

LVII, LVIII Y LIX Legislaturas

* Adaptación de los cuadros que aparecen en Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, “Desempeño de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias”, en Reglamentos y Prácticas del Congreso de la Unión [Actualización: 30 de mayo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/.

Fuente: Gacetas Parlamentarias del primer periodo ordinario del primer año de la LVII Legislatura hasta el primer periodo ordinario del tercer año de la LIX Legislatura.

^** El total puede variar porque una iniciativa contiene diversos temas en su cuerpo normativo.

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Cuadro 6

Iniciativas dictaminadas en sentido negativo por la cámara de diputados: LIX Legislatura*

* Fuente: Gaceta Parlamentaria varios números, en: http://gaceta.cddhcu.gob.mx/. Resumen del cuadro “Iniciativas turnadas a la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias durante la LIX Legislatura”, en Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, “Desempeño de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias”, en Reglamentos y Prácticas del Congreso de la Unión [Actualización: 30 de mayo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/.

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Cuadro 7

Total de iniciativas dictaminadas: lvii, lviii y lix legislaturas^*

* Adaptación de los cuadros que aparecen en Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, “Desempeño de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias”, en Reglamentos y Prácticas del Congreso de la Unión [Actualización: 30 de mayo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/.

Fuente: Gacetas Parlamentarias del primer periodo ordinario del primer año de la LVII Legislatura hasta el primer periodo ordinario del tercer año de la LIX Legislatura. Para mayor información dirigirse al apartado “Desempeño Legislativo”, Op. cit.

^** El total puede variar porque una iniciativa contiene diversos temas en su cuerpo normativo.

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Cuadro 8

Número de iniciativas turnadas por comisión ordinaria^*

^* Fuente: Gaceta Parlamentaria, en: http://gaceta.cddhcu.gob.mx/ (Consulta: 6 marzo 2006)

** El número total de iniciativas puede variar con respecto a los cuadros anteriores porque se contabilizan iniciativas que si bien fueron turnadas en legislaturas anteriores fueron dictaminadas hasta ahora o porque el cuerpo normativo de algunas iniciativas podrían tratar de dos o más temas al mismo tiempo.

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Cuadro 9

Porcentaje de dictaminación de iniciativas, de acuerdo al total de iniciativas presentadas^*

* Fuente: Gaceta Parlamentaria, en: http://gaceta.cddhcu.gob.mx/ (Consulta: 6 marzo 2006). Datos ordenados por el porcentaje de aprobación y publicación.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Impacto del trabajo legislativo", en Reglamentos y Prácticas del Congreso de la Unión [Actualización: 30 de mayo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/