Introducción
Esta sección de la ficha técnica sobre la Comisión de
Seguridad Pública tiene el propósito de ofrecer un balance del trabajo
realizado por la
LIX
Legislatura en esta materia.
Para ello se describen los dictámenes elaborados por dicha comisión, se
identifica la etapa del proceso legislativo en la que se encuentra cada uno de
ellos y se examina el impacto de los mismos en términos del diseño
institucional y de políticas públicas.
Un segundo rubro de análisis se refiere a las
modificaciones introducidas por el Legislativo al presupuesto federal en la
materia. Para este segundo propósito se ofrece un estudio comparativo de los
recursos asignados originalmente por el Ejecutivo en el Proyecto del
Presupuesto de Egresos para los años 2001-2006, y las modificaciones aprobadas
por el Legislativo. Además, se muestran las variaciones de los recursos
asignados por la Federación a las entidades federativas a través del Fondo de
Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.
La creación del Sistema Nacional de Seguridad Pública tiene
tres momentos decisivos: uno, la reforma al artículo 21 de la Constitución,
que entró en vigor en 1995 y con la cual se facultó a la Federación, al
Distrito Federal, a los estados y a los municipios para crear dicho sistema;
dos, once meses después, la publicación de la
Ley general que establece las bases de coordinación del Sistema Nacional de
Seguridad Pública (DOF,
11 de diciembre de 1995); y tres, en los primeros días de 1999, la publicación
de la
Ley de la Policía Federal Preventiva (DOF,
4 de enero).
A partir de la creación de este marco jurídico, el artículo
21 de la Constitución ha sido modificado en dos ocasiones. La primera para
establecer que “la investigación y persecución de los delitos incumbe al
Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su
autoridad y mando inmediato”.
Esta reforma tuvo el propósito de eliminar las ambigüedades producidas por el
hecho de que anteriormente se mencionara a la policía judicial como el
auxiliar del ministerio público. La segunda para que el Ejecutivo Federal
reconozca, con la aprobación del Senado en cada caso, la jurisdicción
de la Corte Penal Internacional.
La Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de
Seguridad Pública, antes del inicio de esta Legislatura, también fue objeto de
dos reformas. La primera, realizada en 1997, precisó en el artículo 14 que el
Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública deberá ser
ciudadano por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad. Dichos requisitos
fueron estipulados para hacerlos compatibles con lo establecido por el
artículo 32 constitucional, que establece que la ley regulará el ejercicio de
los derechos que la legislación mexicana otorga a los mexicanos que posean
otra nacionalidad y establecerá normas para evitar conflictos por doble
nacionalidad.
La segunda reforma se realizó para hacer compatible el
Sistema Nacional de Seguridad Pública con la creación de la Secretaría de
Seguridad Pública. Se estableció que el titular de esta nueva dependencia
sería el presidente del Consejo Nacional de este Sistema y, por lo tanto,
sería el encargado de proponer al Secretario Ejecutivo del mismo.
Hasta antes de la actual Legislatura, La Ley de la Policía
Federal Preventiva sólo fue objeto de una reforma, realizada en el año 2000,
con el propósito de que esta policía dependiera de la entonces recientemente
creada Secretaría de Seguridad Pública.
Por lo que se refiere al trabajo de la
LIX
Legislatura, la Comisión de Seguridad Pública ha elaborado
diez dictámenes. Todos ellos han sido aprobados por el Pleno de la Cámara de
Diputados. En el
anexo de este documento se puede observar el proceso legislativo que han
cursado cada uno de ellos. Hay que precisar que dos dictámenes, aprobados en
principio por los diputados, fueron modificados en el Senado, por lo que se
requirió de un nuevo dictamen por parte de la Comisión para su aprobación en
el pleno de la Cámara de Diputados.
Así, los dictámenes elaborados han versado sobre ocho
diferentes iniciativas, de los cuales cuatro ya se convirtieron en ley, pues
fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación (DOF),
otras dos fueron rechazadas en el Senado de la República y dos más se
encuentran en espera de ser dictaminadas y votadas por el propio Senado.
De los cuatro decretos publicados, producto de estos
dictámenes, tres de ellos están dirigidos a fortalecer el funcionamiento de
los órganos e instrumentos del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP)
y el cuarto definió más claramente la posibilidad de otorgar recompensas a
quien proporcione información para combatir el secuestro. A continuación se
detallan los cambios introducidos por estos decretos.
1)
Decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación
a) Se expidió la Ley del Registro Público Vehicular
(publicado el 30 de julio de 2004).
El
objetivo de esta ley es crear un instrumento de registro e información, que
otorgue a los ciudadanos la certeza de que se vigilarán y controlarán los
movimientos vehiculares mediante un esfuerzo de transparencia y coordinación
de los municipios, los estados y la federación para garantizar la seguridad
pública y jurídica a los ciudadanos.
Este registro se integrará al Sistema Nacional de Seguridad Pública para
funcionar de manera gratuita y coordinada con las entidades federativas,
previo acuerdo respecto de las reglas sobre el almacenamiento de la
información y su operación, administración y funcionamiento. Cuenta con las
funciones de identificación y control vehicular; registro nacional de altas,
bajas, emplacamientos, infracciones, pérdidas, robos, recuperaciones o
destrucción de vehículos que se fabrican, ensamblan, importan o circulan en el
territorio nacional; así como la de brindar servicios de información al
público.
Se trata de una base de datos que se integrará con información suministrada
por las autoridades federales y las entidades federativas. En particular, las
Secretarías de Hacienda y Crédito Público contarán con 180 días naturales, a
partir de la publicación de este decreto, para entregar la información
histórica relativa a los números de identificación de los vehículos. Otros
sujetos obligados a realizar inscripciones y presentar avisos son:
ensambladores, comercializadoras y distribuidoras de vehículos; las
instituciones de seguros, las de fianzas, de crédito, las organizaciones
auxiliares del crédito y demás entidades financieras.
Este registro tiene el propósito de servir como un apoyo eficaz a todos los
cuerpos policiales para perseguir el delito, facilitar el monitoreo de
unidades y su recuperación, reducir y consolidar una red nacional de
localización y de control para asistir a las autoridades municipales,
estatales y federales. Con la entrada en vigor de esta ley se abrogó la Ley
del Registro Nacional de Vehículos, publicada en 1998, que daba a este
registro un carácter mercantil, pues estaba concebido como un servicio público
concesionado a particulares.
Esta nueva ley también tiene el propósito de que, a partir de los diversos
padrones estatales existentes, se cree una red interconectada, con valor
registral, que contenga información coherente y sistematizada. Se trata de
crear un instrumento que contrarreste la inseguridad que trae aparejada el
robo de vehículos y otros delitos como la falsificación de documentos y los
fraudes en las transacciones de compra-venta de autos.
Esta ley fortalece al Sistema Nacional de Información sobre Seguridad Pública
que, hasta antes de su expedición, contaba con cuatro diferentes registros: de
personal de seguridad pública, de armamento y equipo, estadísticas, de
información de apoyo (tales como personas indiciadas, procesadas y
sentenciadas) y de servicios para la localización de personas y bienes.
Este decreto tuvo como origen una iniciativa que el Presidente Vicente Fox
envío al Senado de la República (para consultar los detalles del dictamen
pulse aquí).
b) Se creó la Conferencia de Secretarios de Seguridad
Pública, o sus equivalentes, como parte integrante del Consejo Nacional de
Seguridad Pública (publicado el 23 de agosto de 2004)
La creación de esta Conferencia se inscribe en la
estrategia de coordinación de esfuerzos de los tres niveles de gobierno, que
animó la creación de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación
del Sistema Nacional de Seguridad Pública en 1994.
Como parte de esta política de coordinación, los
Secretarios de Seguridad Pública ya realizaban reuniones desde antes de esta
reforma. Dichas reuniones eran de carácter local, estatal o regional. Con la
reforma legal se les dio un mayor soporte legal a los trabajos realizados y a
las decisiones de ahí emanadas.
Esta reforma de ley tuvo su génesis en una iniciativa del
diputado Jorge Uscanga, presidente de la Comisión de Seguridad Pública de la
Cámara de Diputados (para consultar los detalles del dictamen
pulse aquí).
c) Se simplificaron los trámites para el pago de multas
aplicadas en el autotransporte federal, se definió el destino de esos recursos
y se delimitó la competencia de las autoridades en la inspección de las
empresas del ramo (publicado el 14 de diciembre de 2004)
Antes de esta reforma, la Policía Federal Preventiva (PFP)
era la encargada de levantar infracciones a los transportistas de las vías
federales de comunicación, y correspondía a la Secretaría de Comunicación y
Transportes (SCT) calificar e imponer la sanción que a su juicio correspondía.
Esto ocasionaba, entre otras cosas, retraso y molestia para las personas
infraccionadas.
Con las reformas que este decreto introdujo al Código
Fiscal de la Federación y a las leyes de Vías Generales de Comunicaciones y de
Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, la PFP quedó facultada para imponer
directamente la sanción que proceda a la infracción cometida. Además, se
introdujeron disposiciones para facilitar el pago a través de los bancos y en
las Comisarías de la propia Policía Federal Preventiva, donde se decidió
radicar la documentación a más tardar 24 horas después de emitir la
infracción.
Con las reformas a las leyes mencionadas, también se
dispuso destinar los recursos obtenidos por estas infracciones a cubrir gastos
operativos y programas de inversión directamente relacionados con la seguridad
pública; de manera específica, destinar 20 por ciento del total a la
prevención del delito.
Por último, se determinó que las visitas de inspección
realizadas en las terminales de las empresas que prestan servicios públicos de
autotransporte estén a cargo de de la Dirección General de Autotransporte
Federal y los Centros de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes,
dejando la vigilancia en las carreteras y las operaciones del autotransporte a
la Policía Federal Preventiva.
Este decreto tuvo su origen en una iniciativa elaborada por
el Presidente de la República y enviada a la Cámara de Diputados (para
consultar los detalles del dictamen
pulse aquí).
d) Se clarificó la posibilidad de otorgar recompensas para
combatir el secuestro (publicado el 30 de julio de 2004).
Esta
reforma de ley tuvo como uno de sus principales objetivos favorecer una mayor
disposición de la ciudadanía para ofrecer información a las autoridades que
contribuya a liberar a las víctimas del secuestro o a detener a los
plagiarios.
De acuerdo con el dictamen que elaboró la Comisión de Seguridad
Pública, este estímulo para combatir el secuestro se encuentra previsto
en las legislaciones de Europa y Estados Unidos desde hace más de 20 años; en
Colombia desde 1996 y en Argentina desde 2003. En México se encuentra previsto
el otorgamiento de recompensas tanto en la Ley Federal Contra la Delincuencia
Organizada, como en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República.
La contribución de la presente reforma radica en otorgar una mayor claridad a
este dispositivo legal, sobre todo por lo que hace al secuestro, ya que ahora
se otorgará no solamente cuando medie la existencia de una orden de
aprehensión, sino desde que se tome conocimiento de los hechos delictivos.
Esta reforma, que se generó a partir de una iniciativa
presentada por el diputado Jorge Uscanga, fue modificada en el Senado de la
República para precisar que la recompensa sería otorgada a las personas que
proporcionen información y que no hayan participado en la comisión del delito
(para consultar los detalles del dictamen
pulse aquí).
2.- Iniciativa aprobada por ambas Cámara y pendiente de
publicarse en el DOF
a)
Proyecto de decreto que expide la Ley Federal de Seguridad Privada
Esta ley tiene como objeto regular la prestación de
servicios de seguridad privada cuando éstos se presten en empresas privadas en
dos o más entidades federativas; en tanto que los servicios de este tipo que
sólo se proporcionen dentro del territorio de una entidad federativa estarán
regulados por las leyes locales correspondientes.
La aplicación de esta ley le corresponde a la Secretaría de
Seguridad Pública (SSP),
la cual se encargará de regular y registrar a los prestadores de estos
servicios, a fin de prevenir la comisión de delitos; registrar y evaluar al
personal operativo de estas empresas, para evitar que personas no aptas
desde el punto de vista legal presten servicios de seguridad privada;
coordinarse con los prestadores de estos servicios e intercambiar información
para mejorar las condiciones de seguridad de la ciudadanía; así como
establecer lineamientos y procurar la celebración de convenios con las
autoridades competentes de los estados, Distrito Federal y municipios, para el
mejor funcionamiento de los servicios de seguridad privada.
La SSP, a través de
la Dirección General de Registro y Supervisión a Empresas y Servicios de
Seguridad Privada, será la encargada de emitir la autorización para prestar
servicios de seguridad privada en dos o más entidades federativas; operar el
Registro Nacional de Empresas, Personal y Equipo de Seguridad Privada;
realizar visitas de verificación; comprobar que el personal operativo de las
empresas se encuentre debidamente capacitado; y, entre otras, determinar e
imponer las sanciones que procedan; así como atender y dar seguimiento a las
quejas que interponga la ciudadanía en general.
Este proyecto de decreto tuvo su origen en dos iniciativas
elaboradas por separado por los senadores Carlos Chaurand Arzate y Adalberto
Arturo Madero Quiroga (para consultar los detalles del dictamen
pulse aquí).
3.-
Minutas pendientes de aprobar en el Senado de la República
a)
Se pretende facilitar la libertad preparatoria (aprobada
por los diputados el 23 de junio de 2005).
Esta iniciativa tiene, como punto de partida, la
sobrepoblación que existe en los diferentes Centros de Readaptación Social del
país. Efectivamente, en diez años dicha saturación pasó de 2 por ciento en
1995 a casi 30 por ciento en 2005. En este último año, la capacidad de estos
centros estaba rebasada por casi 46 mil internos.
De acuerdo con el dictamen elaborado para esta iniciativa,
dicha saturación se explica por el crecimiento de la delincuencia, pero
también por la demora del Órgano Administrativo Desconcentrado de
Prevención y Readaptación Social para otorgar los beneficios de la libertad
preparatoria a quienes la solicitaron y cumplieron con los requisitos
establecidos en el artículo 84 del Código Penal Federal.
Según este dictamen, las autoridades no informan a los internos el resultado
de su solicitud debido a que la ley no establece un periodo determinado para
que se emita dicha resolución.
Este dictamen sostiene que la prolongación innecesaria de los internos en los
centros de readaptación vulnera sus derechos reconocidos en las leyes
mexicanas y en los tratados internacionales, y genera un costo adicional para
el gobierno.
Por ello, se propone reformar el segundo párrafo de la fracción tercera del
artículo 84 del Código Penal Federal para establecer que la autoridad
competente tiene un plazo no mayor a 30 días hábiles para conceder la libertad
preparatoria a quien la haya solicitado con todos los requisitos de la ley o,
en su caso, informar al interesado el resultado de su trámite.
Esta minuta tuvo su origen en una iniciativa conjunta que
elaboraron los diputados Jorge Uscanga Escobar y José Manuel Abdalá de
la Fuente. El dictamen fue elaborado por las comisiones de Justicia y Derechos
Humanos y de Seguridad Pública (para consultar los detalles del dictamen
pulse aquí).
b)
Se propone facilitar la intervención de las comunicaciones
privadas (aprobada por los diputados el 14 de diciembre de 2005).
El artículo 16 constitucional establece la exclusividad de
la autoridad judicial para autorizar la intervención de las comunicaciones
privadas. En tanto, la Ley Orgánica del Poder Judicial precisa que dicha
autorización se otorgará cuando la solicitud sea formulada en los términos
previstos en las legislaciones locales y, exclusivamente, cuando se trate de
los delitos de homicidio, asalto en carreteras o caminos, robo de vehículos,
privación ilegal de la libertad o secuestro y tráfico de menores.
Sin embargo, el párrafo segundo del artículo 50 ter de
dicha ley orgánica estipula que dicha autorización se otorgará cuando “se
constate la existencia de indicios suficientes que acrediten la probable
responsabilidad en la comisión de los delitos arriba señalados”.
Esta disposición, de acuerdo con el dictamen elaborado para
reformar dicho artículo, dificulta la obtención de las autorizaciones por
parte del Ministerio Público, no obstante que los delitos de que se trata
demandan no sólo una intervención expedita para la detención de los presuntos
delincuentes, sino que, en muchos casos, se trata de liberar a víctimas que
han sido secuestradas o privadas de su libertad con el peligro que ello
entraña para sus vidas.
Por ello, para facilitar las autorizaciones respectivas,
este dictamen propone modificar dicho párrafo para establecer que éstas se
otorguen “cuando existan indicios que hagan presumir fundadamente la
participación en la comisión de los delitos arriba señalados”.
Esta minuta se originó en una iniciativa propuesta por el
diputado Jorge Uscanga Escobar, presidente de la Comisión de Seguridad Pública
(para consultar los detalles del dictamen
pulse aquí).
4.-
Dictámenes rechazados en el Senado
a)
Se proponía incluir a dos legisladores en el Consejo Nacional
del Sistema Nacional de Seguridad Pública
Esta iniciativa, aprobada por la Cámara de Diputados el 30
de julio de 2004, fue rechazada en el Senado con el argumento de que con dicha
disposición se podría incurrir en una invasión de competencias por parte del
Legislativo en áreas que son competencia del Ejecutivo.
Esta propuesta de ley tenía el propósito de que los
legisladores sirvieran como un mecanismo para trasmitir a dicho Consejo las
necesidades e inquietudes de la población en materia de seguridad pública y
vincular al Poder Legislativo con las políticas, estrategias y acciones
de las instituciones que velan por la seguridad de los ciudadanos, lo que
permitiría anticipar necesidades presupuestarias para el cumplimiento de los
objetivos y facilitar los consensos dentro de un plano de coordinación,
colaboración, oportunidad, viabilidad y congruencia.
Esta propuesta tuvo su origen en una iniciativa del
diputado Jorge Uscanga (para consultar los detalles del dictamen
pulse aquí).
b)
Se pretendía hacer obligatorios cursos de formación y
actualización para el personal penitenciario
Esta iniciativa tenía tres propósitos: uno, hacer
obligatorio para el personal penitenciario tomar cursos y diplomados de
formación y actualización académica, así como aprobar exámenes de selección
para su ingreso; dos, establecer periodos de diagnóstico y de tratamiento de
internos, dividido este último en clasificación y tratamiento preliberacional;
y tres, hacer obligatorio el estudio de personalidad del interno desde que
éste quedara sujeto a proceso.
Esta iniciativa fue rechazada en el Senado porque, según lo establece el
dictamen respectivo, quedó sin materia debido a que el 20 de julio de 2005 fue
aprobado por este mismo cuerpo colegiado un
proyecto de Decreto por el que se expediría la Ley Federal de Ejecución de
Sanciones Penales; se reformaría y adicionaría la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación; y se reformaría la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal.
Este proyecto de decreto establece, en uno de sus
transitorios, que con este decreto se abrogaría la Ley que establece las
Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, que es la ley que
pretendía modificar precisamente esta iniciativa.
Esta iniciativa fue presentada originalmente por el diputado Quintín Vázquez
García (para consultar los detalles del dictamen
pulse aquí).
5.-
Impacto en el presupuesto de seguridad pública
a) Presupuesto del gobierno federal
En el cuadro 1 se puede observar el papel que ha jugado la
Cámara de Diputados en la asignación del Presupuesto de Egresos de la
Federación en el ramo correspondiente a seguridad pública durante el periodo
2001-2006.
Durante 2006, gracias a la intervención de las comisiones
respectivas --entre ellas la de Seguridad Pública-- el presupuesto en este
rubro se incrementó en 513 millones de pesos, lo que significó una variación
de casi 6 por ciento con respecto a la iniciativa del Ejecutivo; en 2005, los
diputados otorgaron 117 millones de pesos más (1.7 por ciento), y en 2004
aplicaron una reducción de casi 257 millones de pesos (4 por ciento) con
respecto a la propuesta original del Ejecutivo Federal.
En total, durante la presente Legislatura, el gasto del
gobierno federal en esta materia se incrementó en más de 373 millones de
pesos; una variación de 3.74 por ciento con respecto a las propuestas que cada
año envió el Ejecutivo Federal.
Por otra parte, hay que destacar el trabajo realizado por
la Comisión para etiquetar recursos para la atención de las necesidades
alimentarias de los internos del fuero federal que están en custodia de los
gobiernos de las entidades federativas.
Así, el Artículo 3 del Presupuesto de Egresos de la Federación señala
que dentro de las erogaciones correspondientes a la Secretaría de Seguridad
Pública se incluyen los recursos que serán destinados a la cuota alimentaria
de los internos del fuero federal a cargo de las autoridades de los gobiernos
estatales o del DF, por un monto de 713.5 millones de pesos, que incluye un
incremento de 267.5 millones de pesos.
Cuadro 1
Comparativo del Presupuesto de
Egresos propuesto por el Ejecutivo y aprobado por el Legislativo 2001-2006
(millones de pesos corrientes)
|
Año |
Proyecto del Ejecutivo |
Reducciones |
Ampliaciones |
Reasignaciones |
Decreto aprobado |
Variación en millones de pesos |
Variación porcentual |
|
|
|
2006 |
8,761.2 |
36.8 |
550.0 |
513.2 |
9,274.4 |
513.2 |
5.86 |
|
2005 |
6,919.5 |
327.5 |
444.8 |
117.3 |
7,036.8 |
117.3 |
1.70 |
|
2004 |
6,719.6 |
256.9 |
-- |
|
6,462.7 |
-256.9 |
-3.82 |
|
2003 |
7,088.2 |
-21.0 |
|
|
7,067.2 |
-21 |
-0.30 |
|
2002 |
6,940.14 |
120.00 |
500.00 |
|
7,320.14 |
380 |
5.48 |
|
2001 |
6,350.11 |
|
|
|
6,350.11 |
0 |
0.00 |
Fuente:
Elaboración propia con base en
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Cámara de
Diputados, México, Modificaciones Realizadas por la H. Cámara al Proyecto
de Presupuesto de Egresos de la Federación 1999-2006, disponible en
www.cefp.gob.mx/modpef99-05/menumodpef.html
(consultada el 20 de febrero de 2006).
b) Aportaciones a los estados
El Presupuesto de Egresos de la Federación incluye en el
ramo 33 el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los estados y el
Distrito Federal. Este fondo, de acuerdo con el artículo 44 de la Ley de
Coordinación Fiscal, se distribuye con base en criterios tales como el número
de habitantes de los estados y del Distrito Federal, el índice de ocupación
penitenciaria, la tasa de crecimiento anual de indiciados y sentenciados, así
como el avance en la aplicación del Programa Nacional de Seguridad Pública en
materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e
infraestructura.
La gráfica 1 ofrece información sobre los montos
financieros que el Ejecutivo, previa aprobación de la Cámara de Diputados, ha
distribuido entre las 32 entidades federativas. Como se puede observar, este
fondo mantuvo un crecimiento muy pronunciado entre 1997 y 2001 y,
posteriormente, una notable caída hasta 2003. Durante el periodo
correspondiente a la actual Legislatura, es decir, los presupuestos de 2004 a
2006, es posible observar una notable recuperación en el monto de los recursos
asignados a dicho fondo.
