Federalismo

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Contexto internacional

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé en su artículo 40 la existencia del sistema federal como la forma de organización política de nuestro país. Como explica Luis Aguilar Villanueva, el sistema federal mexicano tiene ciertas características comunes a todos los sistemas federales, por ejemplo:

• Establece la existencia de dos o más instancias de gobierno que actúan directamente sobre sus ciudadanos. En el caso de México, el gobierno se divide en las instancias federal, estatal y municipal.

• Reconoce un reparto constitucional de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, y una distribución de competencias entre las instancias de gobierno, lo que garantiza una verdadera autonomía para cada instancia.

• Hay una representación de las diferentes opiniones regionales en una segunda cámara legislativa federal, la Cámara de Senadores. Además, cuenta  con procedimientos e instituciones para resolver los conflictos entre los poderes constitucionales de los gobiernos.[1]

No obstante, cuando se observa el panorama internacional, estas características pueden variar de país a país. Por ejemplo, a partir de las variaciones de las características comunes, Ronald Watts distingue al menos cinco tipos de sistemas federales en el mundo. A continuación se presentan una breve descripción de estos sistemas federales:

1.        Uniones descentralizadas: Son sistemas cuasiunitarios donde la autoridad constitucional permanece en el gobierno central, pero existen sub-entidades de gobierno con algún tipo de autonomía funcional.

2.        Federaciones: Son sistemas compuestos por entidades con sus respectivos gobiernos y un gobierno central dominante; cada entidad cuenta con poderes delegados por una constitución y con capacidad para tratar directamente con los ciudadanos.

3.  Confederaciones: Son entidades políticas que se unen y forman un gobierno común para determinados fines, como la defensa o la política económica; pero el gobierno común depende de los gobiernos de las unidades constituyentes.

4.        Estados libres asociados: Se refiere a la unión de una entidad mayor con una entidad más pequeña, esta última conserva su autonomía respecto del gobierno de la mayor.

5.        Ligas: Son relaciones entre entidades políticas independientes para fines determinados que funcionan a través de una Secretaría General, los miembros pueden retirarse unilateralmente.[2]

Cuadro 9.1 Tipología de reparto federal de poderes

*España y Sudáfrica, que en la forma y en la práctica son fundamentalmente federativas, no han incorporado en sus constituciones el título de “Federación”.

Fuente: Tomado de Ronald Watts, “Modelos de reparto federal de poderes”, Revista internacional de ciencias sociales, número 167,enero-marzo, UNESCO, 2001, 20

Ronald Watts indica que “la puesta en práctica de cualquiera de estos modelos dependerá de las circunstancias concretas de cada gobierno. Los factores que hay que tener en cuenta son la intensidad de los motivos para la acción común y la distribución de las necesidades de las unidades constituyentes para una política más autónoma y de autogobierno”.[3] En este sentido Marcelo Giugale, Fernando Rojas y Steven Webb, al realizar una comparación de los procesos de descentralización a nivel internacional, señalan que “cada país debe diseñar su propia estrategia de descentralización y su propia infraestructura institucional particular de acuerdo con su historia, sus objetivos y las restricciones que enfrente”.[4]

Siguiendo con el análisis realizado por estos autores, encontramos que en el mundo existe una variedad de modelos de federalismo y descentralización. Hacia un extremo, se encuentra el caso de Canadá, que puede calificarse como un federalismo legislativo total, en el sentido de que la principal fuente de recursos de los gobiernos locales es su propia recaudación fiscal; y su autonomía es casi total en cuanto a cómo ejercer el gasto público. Suiza y Estados Unidos presentan similitudes con este modelo, aunque con políticas tributarias menos uniformes a nivel local y prerrogativas federales más fuertes para influir en el gasto público local. Brasil también tiene un modelo de sistema federal similar a los anteriores; los estados brasileños más grandes recaudan gran parte de sus propios ingresos y diseñan los programas donde se ejerce el gasto público local, en su mayoría de carácter social.

Por otra parte, Giugale, Rojas y Webb indican que Alemania y Austria observan un modelo alternativo: el federalismo administrativo. Bajo este sistema, las transferencias provenientes del gobierno federal son la principal fuente de ingresos de los gobiernos locales y el gobierno federal decide la mayoría de los gastos en los niveles inferiores de gobierno. En América Latina siguen este modelo Colombia y Venezuela. En otros países de la región se encuentran algunas similitudes, por ejemplo, en Argentina las transferencias son importantes, pero los estados tienen más autonomía para controlar el gasto público que en Colombia y Venezuela.

Para los autores mencionados, “México podría combinar y acoplar las características de este par de modelos federalistas de acuerdo con sus deseos”.[5] De esta manera, podemos señalar como primer referente al modelo federal canadiense. Este modelo facilita la competencia entre regiones y otorga más autonomía a los gobiernos locales, lo que en conjunto fortalece al sistema total. Las relaciones intergubernamentales son muy claras, sin embargo son muy rígidas, dado que no se permite que una instancia de gobierno interfiera en la esfera de acción de otra instancia de gobierno, por lo tanto, los conflictos se resuelven en los tribunales mediante controversias constitucionales.

En segundo lugar estaría el modelo alemán, que promueve las transferencias intergubernamentales y los acuerdos entre niveles de gobierno. Es un modelo flexible, con ajustes mutuos y deliberación de políticas públicas como parte de su funcionamiento cotidiano. Aquí los conflictos se traducen en negociaciones y sólo como último recurso en controversias constitucionales. La negociación entre instancias de gobierno es vital para la supervivencia del sistema. Además, se busca compensar los desequilibrios regionales. No obstante, en este modelo no quedan tan claras las áreas de exclusividad y concurrencia para cada instancia de gobierno, por lo que se generan problemas de duplicidad de funciones o de falta de rendición de cuentas.

En México aún no se definen las preferencias hacia uno u otro modelo. Más aún, no existen las condiciones para adoptar ninguno de los dos modelos. El primero demanda instituciones fuertes, reglas claras y una distribución fiscal equilibrada. El segundo requiere un cuerpo profesional de funcionarios públicos con una capacitación muy fuerte en el área de las relaciones  intergubernamentales. Después de revisar brevemente el panorama internacional, es necesario señalar que en México está pendiente la tarea de consolidar un modelo propio de reparto federal de atribuciones. De no llevar a cabo esta tarea, se corre el peligro de poner en riesgo el desarrollo de las entidades constituyentes de nuestro sistema federal, mismas que hoy por hoy reclaman nuevos equilibrios y nuevas prioridades.

Tratados y acuerdos internacionales

Desde 1998 México ha tenido una fuerte participación en eventos internacionales relacionados con los temas del federalismo y descentralización. Un ejemplo de ello fue la designación de la representación mexicana como Presidente de la Red Interamericana de Alto Nivel para la Descentralización, el Fortalecimiento de los Gobiernos Locales y la Participación Ciudadana (RIAD). Esta red cuenta con el apoyo de 23 países y más de 30 instituciones internacionales que se han conformado como grupo de apoyo para impulsar  un plan de acción conjunto destinados a implementar los procesos de descentralización, el fortalecimiento de los gobiernos locales y la participación ciudadana en el continente.[6]

A raíz de la participación de México en RIAD se han generado las condiciones para el establecimiento de diversos tratados y acuerdos internacionales con otros países u organismos de apoyo internacional. A continuación se presenta una relación con los tratados, reuniones, foros y congresos, resultado de la participación de México en eventos federalistas internacionales:

TRATADOS BILATERALES CON OTROS PAÍSES

TRATADOS BILATERALES CON ORGANIZACIONES INTERNACIONALES 

REUNIONES:

FOROS:

SEMINARIOS:

CONGRESOS:

Por otra parte, para cumplir con el objetivo institucional de mejorar los mecanismos de cooperación internacional en los temas relacionados con el federalismo y el desarrollo local, el INAFED ha elaborado un catálogo de instancias de cooperación y organismos internacionales relacionados que apoyan a los gobiernos locales de diversos países. A continuación se presenta un cuadro con una breve descripción de estas instituciones.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Contexto internacional", en Federalismo [Actualización: 17 de mayo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/