Seguridad Social

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Contexto internacional

Los orígenes de la seguridad social pueden rastrearse en la Alemania de Guillermo I cuando de 1883 a 1889, en tiempos del canciller Bismarck, se aprobaron leyes que establecieron seguros obligatorios contributivos, restringidos a la clase trabajadora, que cubrían enfermedades, accidentes, invalidez y vejez y eran  financiados por el Estado, patrones y trabajadores. En 1919, en la República de Weimar, se elevó por primera vez a rango constitucional el papel más activo del Estado en el progreso social y se extiendieron los beneficios para atender además de la seguridad social (salud, capacidad para el trabajo, maternidad, vejez, enfermedad), la vivienda y la educación (no se incluye el seguro de desempleo), aunque su naturaleza siguió siendo contributiva.

El informe presentado en 1942 por Lord Beveridge en Inglaterra, marca un parteaguas en la seguridad social, al dotarla de un carácter integral y universal. El informe buscaba extender los beneficios de la seguridad social a toda la población al proponer que:

“La seguridad social fuera entendida como un derecho social solidario que obligara a la sociedad y al Estado a proporcionar un mínimo de bienestar general, independientemente de las aportaciones que pudiera realizar cada individuo al financiamiento de los servicios. Desde esta perspectiva, se proyectó que los costos de la reforma debían ser cubiertos con los recursos fiscales del Estado y con las contribuciones específicas de los trabajadores y empresarios al nuevo sistema.”[1]

En relación a la integralidad, el Plan Beveridge proponía “la construcción de un sistema de beneficios sociales que fuera capaz de proteger a los ciudadanos desde la cuna hasta la tumba y que atacara los cinco males gigantes de las sociedades modernas: la indigencia, las enfermedades, la ignorancia, la suciedad y la ociosidad.”[2]

Este plan incluía un sistema de seguridad social unitario que manejaría las pensiones (enfermedades, maternidad, vejez, viudez  y desempleo que cubría a toda la población), un servicio nacional de salud (atención médica gratuita con cobertura universal) y un sistema de asistencia nacional (para complementar los subsidios de la seguridad social cuando fueran insuficientes para lograr el mínimo de subsistencia deseado, el otorgamiento de subsidios familiares universales y la adopción del objetivo del pleno empleo como política de Estado). Los beneficios se extendieron a la educación, vivienda y atención especializada a niños. Todo esto conformaba lo que se conoció como el Welfare State británico. Debe señalarse que Inglaterra fue el primer país donde se introdujo, en 1911, el seguro de desempleo obligatorio.

El modelo inglés se extendió al resto de países de Europa Occidental que fueron incorporando los compromisos de bienestar en su legislación. Como señala Bacca Olamendi:

“A partir de estas bases, restricciones y objetivos, las sociedades que optaron por esta ruta de cambio emprendieron, considerando su propia historia y tradiciones, un programa de reformas y enmiendas constitucionales con el fin de erigir al Estado en el eje rector del desarrollo nacional. En todas las constituciones avanzadas (iniciando con la inglesa) fueron ratificados como derechos sociales básicos de todo ciudadano el acceso a la educación, la salud, la seguridad social, la vivienda y al trabajo.”[3]

En Estados Unidos el antecedente de la Seguridad Social es la Social Security Act de 1935, “en la que se contemplaba, mediante un sistema mixto de seguros sociales y de asistencia estatal, la protección de ancianos, ciegos, niños, incapaces y desocupados.”[4] En América Latina “también se desarrollaron políticas sociales en las distintas áreas del bienestar, pero con una particularidad decisiva: dichos esquemas resultaron incompletos, con cobertura social insuficiente, fundamentalmente ocupacional, y desarticulados frente a lo que podría considerarse un verdadero sistema general o universal.”[5]

Como resultado de la crisis económica mundial que se vivió en la década de los setenta, trataron de contrarrestarse los avances en materia del Estado de Bienestar, principalmente reduciendo el presupuesto destinado a estos rubros. No obstante, “sus mayores éxitos (por llamarles de alguna forma) radican en el abandono del pleno empleo como política de Estado, en la flexibilización de los mercados laborales y la consecuente erosión de las prestaciones ligadas al trabajo, en las reformas fiscales regresivas y en sus ataques (o recortes) sistemáticos a los programas dirigidos a las poblaciones económicamente más débiles.”[6]

Reformas de los sistemas de pensiones

Las dificultades financieras de los sistemas de reparto han llevado a diversos países a reformar sus sistemas de pensiones. América Latina es pionera en estas reformas optando por sistemas de capitalización individual o que funcionan de forma paralela o conjunta con el sistema de reparto. Algunos países de Europa del Este han tomado la experiencia de América Latina y han privatizado su sistema de pensiones.

El resto de los países, incluyendo Estados Unidos, Canadá y los países de la Unión Europea, no han hecho reformas profundas a la seguridad social, si bien la mayoría han emprendido reformas de tipo paramétrico al sistema de reparto que buscan aliviar las presiones financieras, tales como el aumento en la edad de jubilación. Por lo tanto,

“Sobre la base de la información disponible de los países de las regiones examinadas, demuestra que el Sistema de Seguro Social, de reparto, es con mucho el que mayormente funciona, incluso en Asia, donde hay más diversidad de sistemas. La privatización y la capitalización individual han encontrado terreno fértil sólo en América Latina, aunque en relativamente pocos países. Algunos europeos fomentan la capitalización individual, pero únicamente como un suplemento voluntario de la pensión.”[7]

De acuerdo con Carmelo Mesa-Lago existen tres modelos generales de reforma estructural en América Latina:

§        Modelo sustitutivo: En este modelo es sistema de reparto se sustituye totalmente por un sistema privado.

§        Modelo paralelo: El sistema público de reparto se reforma, se crea un sistema privado y existe competencia entre ambos.

§        Modelo mixto: Se mantiene el sistema público de reparto que otorga una pensión básica y se crea un sistema privado que ofrece una pensión complementaria.[8]

Chile fue pionero en 1981 en reemplazar el sistema de reparto por un sistema de capitalización individual. En la década de los noventa ocho países reformaron su sistema de pensiones: Perú (1993), Colombia y Argentina (1994), Costa Rica (1995), Uruguay (1996), Bolivia, México y El Salvador (1997) y cuatro países más hicieron reformas después del año 2000: Costa Rica (2001), Nicaragua, Ecuador y República Dominicana (2003).

Fuente: Carmelo Mesa-Lago, “La reforma de pensión en América Latina. Modelos y características, mitos y desempeños, y lecciones”, en Katja Hugo, Carmelo Mesa-Lago y Manfred Nitsch editores, ¿Públicos o privados? Los sistemas de pensiones en América Latina después de dos décadas de reformas, Nueva Sociedad, Caracas, 2004, p.20

México se caracteriza por aplicar una reforma sustitutiva ya que los nuevos trabajadores sólo tienen acceso al sistema de capitalización individual. En el régimen de transición, los trabajadores que empezaron a cotizar antes de 1997 podrán decidir al momento de su retiro la opción que más les convenga, ya sea la pensión bajo el anterior sistema de reparto o lo acumulado en sus cuentas individuales. El Estado se compromete a otorgar una pensión mínima garantizada.

A pesar de que cada país puede clasificarse dentro de uno de estos tres modelos generales, existen diferencias significativas en el funcionamiento de cada sistema, por ejemplo, en las condiciones para acceder a los beneficios, en las contribuciones de los diferentes agentes (trabajador, patrón y Estado), entre otros.

Desde 1998 los países de Europa Central y Europa Oriental han iniciado una serie de reformas a los sistemas de pensiones. Sin embargo, las reformas han sido de naturaleza heterogénea. Según González Roaro:

“Los procesos de reforma tendientes a la privatización, total o parcial, de las pensiones, aunque con involucramiento del Estado, se iniciaron desde finales del decenio de los años noventa en Kazajstán (1998), Hungría (1998), Polonia (1999), Latvia (2001), Bulgaria (2002) y Croacia (2002). Por su parte, Checoslovaquia y Eslovenia descartaron la privatización y decidieron reforzar el financiamiento del sistema de reparto, complementándolo con un esquema privado voluntario).”[9]

En Europa, los beneficios de la seguridad social son más generosos que los del resto del mundo, por ejemplo, en el caso de las pensiones los trabajadores se jubilan a edad más temprana, con un mayor porcentaje de su sueldo como trabajador, entre otros aspectos. Los sistemas europeos generalmente tienen un sistema de pensiones basado en dos pilares: una pensión universal para aquellas personas que no tienen derecho a una pensión por sus cotizaciones durante su vida laboral, la cual generalmente está condicionada a la residencia en el país durante un determinado número de años y cuyo financiamiento proviene de los impuestos. Asimismo, existe un sistema de reparto para los trabajadores afiliados a la seguridad social y financiado mediante las cotizaciones.[10]

En los países europeos la mayor preocupación es aquella que tiene que ver con el financiamiento de las pensiones y, en particular, las pensiones por vejez, debido a la concentración de su pirámide demográfica en el grupo personas de edad avanzada. La intención es establecer medidas que permitan lidiar con esta situación, respetando el derecho de las personas a tener una vejez digna.

A pesar de la problemática del sistema de seguridad social en Europa, que incluye la transición demográfica que ha disminuido la cantidad de trabajadores activos, las altas tasas de desempleo, así como la presión financiera derivada de esquemas generosos de seguridad social, los países europeos no han abandonado el sistema de reparto. Algunos de ellos han incorporado esquemas de capitalización individual generalmente de forma complementaria y de acceso voluntario. Sin embargo, han emprendido una serie de medidas que intentan mejorar la situación financiera basadas, principalmente, en la incorporación a la vida laboral y el aumento  del número de trabajadores cotizantes en activo.

Entre las medidas para aligerar la presión financiera de las pensiones se encuentran la disminución de la jubilación anticipada, el aumento de la edad de jubilación, condiciones más estrictas para tener acceso a las pensiones como el aumento del periodo de cotización. Para incentivar la participación en el trabajo, se ha buscado integrar al mercado laboral a más temprana edad a los jóvenes, así como aumentar la capacitación y otorgar asistencia en la búsqueda de empleo evitando que las personas caigan en el desempleo o disminuyendo el tiempo que permanecen en esta situación.

Temas pendientes en la agenda internacional

Actualmente, tanto la integralidad como la universalidad son dos temas pendientes en la agenda de la seguridad social. Respecto al primero, la mayoría de los países cubren los rubros de enfermedad y maternidad, de invalidez, vejez y muerte y de accidentes de trabajo, sin embargo, los de seguros de desempleo y asignaciones familiares están generalmente ausentes. De hecho, en América sólo 13 países tienen alguna forma de seguro de desempleo y 15 conceden asignaciones familiares. Estados Unidos fue pionero en relación al seguro de desempleo, ya que desde 1932 se incorporó en algunas leyes estatales y en 1935 se expidió una Ley Federal.[11] Sin embargo, la atención actual de las reformas de la seguridad social está dirigida principalmente a las pensiones por vejez, de forma tal que no parece factible que se avance en la incorporación de estos dos seguros en el futuro próximo.

Por otro lado, tanto en América, Europa y Asia se han hecho esfuerzos por extender la cobertura de la seguridad social a aquellos grupos que generalmente no tienen acceso como  autoempleados, trabajadores domésticos, trabajadores familiares, entre otros. De hecho, diversos países en Asia y Oceanía, han aumentado su cobertura a trabajadores del sector informal, autoempleados e incluso residentes extranjeros.

Asimismo, existen una serie de temas pendientes relacionados con la búsqueda de una mayor equidad en el acceso a la seguridad social como son la “mayor protección y trato preferencial para personas de edad avanzada; equidad de género; igualdad de trato en la pareja; mayores prestaciones de maternidad; mayor protección a personas con discapacidad.”[12]

En suma, el financiamiento de las pensiones por vejez es el tema principal en la seguridad social. Como se mencionó, algunos países han optado por la capitalización individual, e incluso se ha liberando al Estado de la responsabilidad de contribuir a estos seguros, como en Chile y Perú, donde las aportaciones son exclusivamente por parte de los trabajadores. Otros países han buscado formas para disminuir la carga financiera, haciendo más estricto el acceso a las prestaciones y relacionándolas con las contribuciones, aumentando el número de cotizantes mediante una política laboral activa, entre otros.

Tratados y convenios internacionales

Los esfuerzos por reconocer a la seguridad social como un derecho de todos los ciudadanos, incluyendo el derecho a la salud, a la atención médica, al trabajo, a una vejez digna, y a la provisión de medios de subsistencia, empezaron a formar parte de la agenda mundial hacia la segunda mitad del siglo XX.

La Organización Internacional del Trabajo (OIT), creada en 1919, se convirtió desde sus inicios en la principal promotora de la seguridad social, a través sus conferencias internacionales que resultaban en declaraciones, convenios y recomendaciones. En estas fechas se dieron grandes avances en relación a la seguridad social como fue su inclusión en la Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948. Algunas de los principales instrumentos en relación a la seguridad social son los siguientes:

• Declaración de Santiago- Primera Conferencia Interpanamericana para la Seguridad Social, 1942

• Declaración de Filadelfia-Conferencia Internacional del Trabajo, 1944

• Declaración de Principios Sociales de América-Conferencia Interamericana de Chapultepec (México), 1945

• Declaración Universal de los Derechos Humanos, 1948 (artículos 22, 23 y 25)

• Carta de la Libertad Europea, 1950

• Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1966 (artículos 9 al 12)

• Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1966 (artículo 23)

• Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, 1979 (artículos 11 al 14)

Si bien muchos países en el mundo habían legislado sobre la seguridad social, esto se hacía sin criterios unificados. En 1952, se adoptó el Convenio 102 sobre la seguridad social, conocido también como Norma Mínima, que sentó un precedente importante para la legislación en la materia. Hasta la fecha, sólo 40 países han ratificado este Convenio, entre ellos seis países de América Latina, incluyendo México, aunque ha tenido gran influencia incluso para aquellos países que no lo han ratificado.[13]

El Convenio incluye nueve rubros básicos de la seguridad social: asistencia médica, prestaciones monetarias de enfermedad, prestaciones de desempleo, de vejez, por accidente de trabajo o enfermedad profesional, prestaciones familiares, de maternidad, por invalidez y prestaciones de sobrevivientes. También se establecen normas sobre la igualdad de trato a los residentes no nacionales. Un elemento importante es que se determinan cuotas mínimas de cobertura por cada rubro de seguridad social, ya sea como un porcentaje de los trabajadores asalariados o de los residentes del país. Cabe señalar que este Convenio no hace referencia a los mecanismos específicos de implementación de la seguridad social.

         Fuente: Benjamín González Roaro, La seguridad social en el mundo, editorial Siglo XXI, México, 2003, p.43.

El Convenio 102 se basa en los siguientes principios:

a)     protección total y coordinada de las diversas contingencias que, sin culpa del trabajador, puedan traer como resultado la pérdida temporal o permanente del salario, asistencia médica y prestaciones familiares;

b)    extensión de esta protección a todos los adultos en la medida en que la necesiten, así como a las personas a su cargo;

c)     certeza, legalmente establecida, de recibir prestaciones, aunque sean módicas, que les permitan mantener un nivel de vida socialmente aceptable, y

d)    financiamiento por métodos que obliguen a la persona protegida a tener presente en cierta medida el costo de las prestaciones que recibe, pero que, al mismo tiempo, apliquen el principio de solidaridad entre todos los hombres.[14]

El mayor número de países que han ratificado el Convenio pertenecen a Europa Occidental. Muchos de los países, aún teniendo esquemas de seguridad social, no cubren la totalidad de las prestaciones estipuladas, en especial, el seguro de desempleo y las asignaciones familiares, o bien su cobertura en términos de la población beneficiada está por debajo de la norma mínima.

Además de este convenio la OIT ha promulgado una serie de acuerdos y recomendaciones en relación a la seguridad social resultado de las conferencias anuales de la institución. Según Carmelo Mesa-Lago, “una revisión de los convenios y recomendaciones de la OIT acometida en 2001-2002 concluyó que los mismos están actualizados y son pertinentes, si bien es necesario adaptar algunos de ellos y promover una mejor difusión de todos.”[15]

 Adicionalmente al Convenio 102, México tiene dos instrumentos multilaterales vigentes sobre seguridad social en relación a la igualdad de trato de nacionales y extranjeros y a la indemnización por desempleo en caso de pérdida por naufragio. Asimismo, están vigentes 6 tratados bilaterales con la República de Indonesia, Canadá, España y Uruguay.

Fuente: SRE. http://tratados.sre.gob.mx/Default.htm

nd: no disponible 

Fuente: SRE. http://tratados.sre.gob.mx/Default.htm

Bibliografía

Bacca Olamendi, Laura, Judith Bóxer-Liwerant, Fernando Castañeda, Isidro H. Cisneros y Germán Pérez Fernández del Castillo (2000), Léxico de la Política, FCE, FLACSO, México.

Comisión de las Comunidades Europeas (2003), Informe conjunto de la Comisión y del Consejo sobre la adecuación y la viabilidad de las pensiones, Bruselas.

Di Tella, Torcuato, Hugo Chumbita, Susana Gamba y Paz Guajardo (2004), Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas, Ed. Ariel, Primera Edición, Buenos Aires.

González Roaro, Benjamín (2003), La seguridad social en el mundo, Siglo XXI Editores, México.

Jusidman, Clara (1996), La política social en Estados Unidos, Miguel Ángel Porrúa Grupo Editorial, México.

Kusnir, Liliana (1996), La política social en Europa, Miguel Ángel Porrúa Grupo Editorial, México.

Mesa-Lago, Carmelo, “La reforma de pensión en América Latina. Modelos y características, mitos y desempeños, y lecciones”, en Katia Hugo, Carmelo Mesa-Lago y Manfred Nitsch editores, ¿Públicos o privados? Los sistemas de pensiones en América Latina después de dos décadas de reformas, Nueva Sociedad, Caracas, 2004.

___ (2004), “Las reformas de pensiones en América Latina y su impacto en los principios de la seguridad social”, Serie Financiamiento del Desarrollo, CEPAL, Chile.

Ordóñez Barba, Gerardo, “El Estado de bienestar en las democracias occidentales: lecciones para analizar el caso mexicano”, Región y sociedad, Vol. XIV, no. 24, El Colegio de la Frontera Norte, 2002.

ANEXO 5. Convenios de la OIT sobre seguridad social

A continuación se enlistan todos los convenios de la OIT en relación a la seguridad social, incluso aquellos que no han sido ratificados por México.

Fuente: OIT. http://www.ilo.org/ilolex/spanish/subjectS.htm#s13

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Contexto internacional", en Seguridad Social [Actualización: 17 de mayo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/