Temas de Política Interior

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Definición

A lo largo de las últimas dos décadas, “gobernanza” y “gobernabilidad” se han convertido en conceptos comunes en los lenguajes académico y político. Sin embargo, no existe acuerdo sobre su significado y, en muchos casos, se usan de manera indistinta. Parte de esta confusión tiene que ver con la amplitud de significados asociada con el término “gobierno” pero también con un cambio en los valores asociados a la forma en la que debe conducirse el poder.

Desde la reflexión teórica, el concepto “gobierno” se refiere al ejercicio de la autoridad en una entidad política, o, como lo define Jan Kooiman, a “la totalidad de interacciones en las cuales participan tanto los actores públicos como los privados, con el objetivo de resolver problemas sociales o crear oportunidades sociales, en el marco de una estructura institucional y una fundación normativa que regula estas interacciones”.[1] Por su parte, el concepto de “gobernabilidad” denota dos significados: el equilibrio entre demandas sociales y capacidad gubernamental de respuesta, y la capacidad de los gobiernos para formular e implementar políticas.[2] Finalmente, aunque con importantes diferencias, las distintas acepciones de “gobernanza” sugieren que el concepto alude a las normas, instituciones y costumbres que regulan las relaciones entre las autoridades y la sociedad, y se caracteriza por la participación de los ciudadanos en la definición y conducción de las decisiones públicas y por la transparencia y eficacia en la actividad gubernamental.[3]

En el ámbito público tampoco existe acuerdo preciso sobre el uso de estos términos. Las instituciones, leyes, reglamentos y documentos rectores en México no definen un significado concreto de gobernación, gobierno, gobernabilidad o gobernanza. En la mayoría de los casos, las instituciones y normas se refieren a una o más de las siguientes variables: 1) la forma de gobierno en nuestro país, 2) las características del sistema político, 3) el tipo de relaciones que debe establecerse entre los actores públicos, las organizaciones civiles y los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones e implementación de políticas públicas, y 4) la forma de organización de la administración pública. Esta variedad de aproximaciones indica que en el ámbito público los cuatro conceptos, y en particular “gobierno”, se han usado para referirse tanto a las características de las instituciones del sistema político y su forma de organización, como a los mecanismos de interacción entre el aparato administrativo encargado de ejercer el poder y la sociedad.

La Constitución de los Estados Unidos Mexicanos no provee una definición explícita de “gobierno” o “gobernación”. No obstante, establece la forma de gobierno en el territorio nacional, una república representativa, democrática y federal (artículo 40), define las facultades del Estado en materia económica y de planeación del desarrollo (artículos 25 y 26), y establece la división de poderes de la federación (Título Tercero).

El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, publicado por el Presidente Vicente Fox, tampoco ofrece un significado preciso de “gobierno” o “gobernación”. Sin embargo, distintas fracciones del Plan sugieren que la administración del Presidente Fox entiende el concepto de gobierno desde una doble perspectiva: por un lado, como una forma de gobierno, la cual concibe como una democracia apegada al respeto a la ley y la participación ciudadana y por el otro, como una nueva forma de estructurar el gobierno, por medio de la reorganización de la administración pública -esto es, le otorga un significado parecido al de “gobernanza”.[4]

La Secretaría de Gobernación tampoco define ninguno de los citados conceptos. Sin embargo, algunos de sus documentos sugieren que por “gobernación” entiende la conducción interna del país, el respeto al estado de derecho y la seguridad e integridad del Estado mexicano. Asimismo, en la presente administración la Secretaría otorga a “gobernación” un significado similar al de “gobernabilidad democrática” o “gobernanza”, caracterizado por la participación ciudadana y por la construcción de acuerdos políticos y sociales.[5]

Finalmente, la Comisión de Gobernación de la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados tampoco define el concepto de gobernación ni otros términos relacionados con él, tales como gobernabilidad o gobernanza. Sin embargo, algunos documentos indican que por gobernación la Comisión entiende las condiciones y el desarrollo de la política interior que contribuyen a garantizar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano.[6]

En la práctica, desde la creación del México independiente, para las autoridades mexicanas el contenido específico del concepto de gobierno ha abarcado la mayoría de los aspectos de la vida pública: política interior, relaciones entre los Poderes y entre el poder central y los estados, orden legal y constitucional, relación entre el Estado y las organizaciones sociales, participación social y política, propiedad pública y privada, política de población, sistema electoral, derechos humanos e, incluso, salud pública, entre muchos otros contenidos. Sin embargo, como explica Manuel González Oropeza, el aspecto central en la concepción de gobernación ha sido la seguridad nacional, entendida como la estabilidad y permanencia del propio Estado.[7] Dentro de este marco, la definición específica de la forma en la que deben conducirse las relaciones de gobierno se ha visto influida tanto por el debate académico y la agenda pública como por las prácticas administrativas y políticas en otros países del mundo: la descentralización de la administración pública, en los años setenta, la reforma administrativa de los años setenta y ochenta y la llamada “Nueva Gestión Pública”, el nuevo federalismo y la gobernabilidad democrática de los noventa.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Definición", en Temas de Política Interior [Actualización: 16 de febrero de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/