Salud
En México, las políticas públicas en materia de salud tienen su antecedente en el Porfiriato (1876-1911), cuando el gobierno federal centralizó las funciones de este rubro a través del Consejo Superior de Salud, dependiente del Ministerio del Interior, e implementó una serie de políticas y programas dirigidos a las zonas urbanas del país.[1] En 1891, el Congreso federal inició la legislación de la salud y la higiene con la aprobación del Código Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos.
Sin embargo, fue hasta 1934, durante el cardenismo, cuando se sentaron las bases institucionales del actual sistema de salud. Se crearon diversas instituciones, como la Secretaría de la Asistencia Pública y los servicios médicos rurales cooperativos; además, se elaboraron los primeros proyectos para la Ley de Seguridad Social. Asimismo, se aprobó un presupuesto creciente para los proyectos de salubridad pública.[2]
La expansión del sistema de salud y el fortalecimiento de las normas jurídicas en la materia tuvieron que ver con dos factores. En primer lugar, explica James Wilkie, era necesario combatir las condiciones de insalubridad en las que vivía la mayoría de la población en el país.[3] En segundo lugar, la creación de un sistema institucional de salud respondió a la lógica de legitimación que caracterizó al sistema político mexicano de los años cuarenta y cincuenta.[4]
La creación de instituciones del sistema de salud, iniciada por Lázaro Cárdenas, continuó durante las administraciones posteriores. En 1943, durante la presidencia de Manuel Ávila Camacho, se fundaron la Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA) y el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Estas instituciones serían la base de dos modelos paralelos de atención a la salud: el de la SSA, orientado a la población en general; y el del IMSS, destinado a los trabajadores con una relación laboral formal. El Estado proyectó servicios básicos de salud a la mayoría de la población, pero, al mismo tiempo, se organizó y conformó un sistema cuya dinámica se centró en brindar atención a determinados grupos organizados a cambio de apoyo político.[5]
Desde sus inicios, el desarrollo de la SSA experimentó logros y contratiempos. Entre 1943 y 1946 se crearon, entre otros, el Hospital Infantil de México, el Instituto Nacional de Cardiología y el Hospital de las Enfermedades de la Nutrición, otorgándoles apoyo legal y financiero, e incluso cierta autonomía frente al Estado. Se impulsó a los centros de investigación, aunque los fondos del patrimonio de la SSA eran administrados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.[6]
A finales de los años cincuenta, con las medidas de austeridad adoptadas durante el sexenio de Ruiz Cortines, el crecimiento del sistema de salud en su conjunto vio interrumpida su expansión. La inversión en infraestructura disminuyó drásticamente, tanto en las instituciones de seguridad social como en la SSA.
A pesar de ello, hubo esfuerzos por expandir la atención en salud. En acciones dirigidas a la infancia, por ejemplo, Ruiz Cortines se enfocó a los niños víctimas del abandono y la desnutrición, por lo que facultó a la SSA para generalizar los beneficios de salud y la asistencia pública a todos los niños en situación de riesgo. Es así como se llevaron a cabo jornadas en Pro de la Niñez y el Congreso Nacional de Protección a la Infancia.[7] Además, a finales de la década de 1950 y principios de los 60, se llevaron a cabo campañas contra enfermedades como la viruela y la fiebre amarilla. La SSA entregó 17 grandes centros de salud urbanos y 339 rurales. Se fortalecieron los programas de saneamiento integral en localidades y se logró erradicar la viruela y la fiebre amarilla.
Por su parte, Adolfo López Mateos transformó la Dirección de Pensiones Civiles y Retiro en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), lo que permitió incrementar la cobertura de la población trabajadora al servicio del gobierno.[8]
Durante la segunda mitad de los 60, el gobierno de Gustavo Díaz Ordaz planteó, dentro del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social, cuatro acciones en la que sustentaría la política social:
El incremento en la eficiencia de los servicios médicos.
La intensificación de los programas de control y erradicación de padecimientos frecuentes.
La ampliación de los servicios de saneamiento físico.
La incorporación de los trabajadores urbanos a los beneficios de la seguridad social, así como la posibilidad de hacer llegar a los campesinos dichos beneficios.
A pesar de ello, de acuerdo con Zorrilla, durante el gobierno de Gustavo Díaz Ordaz no se dio gran importancia a la salud para la población mexicana. En los hechos, se redujo a 3.8 por ciento la inversión pública federal que se destinaba a este sector.[9]
En octubre de 1972 Luis Echeverría presentó su Plan de Salud para el país. Ello que originó la Primera Convención Nacional de Salud y con ella la unidad de principios, propósitos y objetivos para ser alcanzados en el próximo decenio en materia de salud pública.[10] El Plan Nacional de Salud se compuso de 20 programas y 56 subprogramas. Entre algunos de los aspectos más destacados estaban los de la lucha por preservar y mejorar el ambiente, el abatimiento de la contaminación, la salud como parte integrada de la educación, medidas de seguridad e higiene, mejoramiento de la nutrición, planeación unificada de la salud, la seguridad y el bienestar de la comunidad. Sin mebargo, ante la imposibilidad económica de seguir expandiendo la seguridad social a otros grupos de la población, en 1973 fue reformada la Ley del Seguro Social que daría cabida, a través de regímenes especiales, a grupos sociales excluidos.
En la década de los 80, la reforma del sistema de salud integró a las diversas instituciones en un Sistema Nacional de Salud. Sus bases políticas e ideológicas fueron elevadas a rango constitucional en 1983, mediante la modificación del artículo 4°, que estableció el derecho a la protección de la salud.[11]
En esta línea, en 1984 se publicó la Ley General de Salud, durante la administración del presidente Miguel de la Madrid Hurtado. El nuevo ordenamiento contenía los fundamentos del Sistema Nacional de Salud, definía las bases y modalidades de acceso a los servicios correspondientes y fijaba los lineamientos de acción para los programas de salud.
El Sistema Nacional de Salud durante el gobierno de Miguel de la Madrid se caracterizó por una importante participación estatal en la provisión directa de servicios aunque ello ocurrió a través de una gran variedad de instituciones semiautónomas desarticuladas.
La falta de articulación en las políticas públicas de salud influyó en las decisiones del siguiente sexenio. Durante el sexenio del presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) se inició la estrategia de consolidación del Sistema Nacional de Salud a través de la coordinación funcional de sus instituciones, la cual se esperaba, evitaría la duplicidad de funciones e incrementaría la participación de los sistemas locales y de la propia comunidad en materia de salud.[12]
Por su parte, y al igual que los gobiernos de Miguel de la Madrid y de Carlos Salinas, el de Ernesto Zedillo contó con su respectivo Programa Nacional de Salud. Entre los objetivos similares de los programas nacionales de salud de los tres gobiernos mencionados se encuentran:
Sumar esfuerzos interinstitucionales para el desarrollo conjunto de programas que generan mejores resultados, tanto en términos de cobertura como de oportunidad,
Elevar el índice de esperanza de vida,
Reducir la tasa de mortalidad general, infantil y materna, y
Aprovechamiento y mejoramiento de la infraestructura.
En suma, durante las dos últimas décadas del siglo XX el gobierno federal puso en marcha las siguientes políticas para modificar al sector salud:
1) La descentralización administrativa que implicó la transferencia de recursos, bienes e inmuebles, y plazas laborales a las entidades federativas manteniendo a la Secretaría de Salud como cabeza de sector. La finalidad de la descentralización es que las entidades federativas decidan sobre los recursos federales que reciben, siempre y cuando cumplan con un nivel mínimo de acciones de salud, determinadas por el gobierno federal en el Paquete Básico de Servicios de Salud que se proporciona a la población abierta.[13]
2) Reducir la desigualdad entre las entidades federativas respecto a la disponibilidad de los servicios de salud.
3) Fomentar la provisión pública y privada de los servicios de salud[14]
4) Distribuir de manera equitativa el gasto federal en salud entre las entidades federativas.
Estas políticas han subsistido hasta principios del siglo XXI, y condujeron a reformar la Ley General de Salud (LGS) en abril de 2003, para crear el Sistema de Protección Social en Salud (SPSS).[15]
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[1] John Eric, Paul H. Stuart, Encyclopedia of Social Welfare History in North America, Sage, Estados Unidos, 2005, 184-185.
[2] Los gastos ejercidos llegaron hasta 5.8 pesos per capita en 1940, o sea el doble de los gastos en 1936.
[3] Los estudios de Pani, “La higiene en México”, y de Beteta y Simpson, “Mendicidad en México”, señalaron la necesidad de crear programas e instituciones de salubridad en México, ya que existían altos niveles de mortalidad y muy malas condiciones de salubridad entre los mendigos.
[4] James Wilkie, La Revolución Mexicana (1910-1976): Gasto federal y cambio social, Fondo de Cultura Económica, México, 1967, 198.
[5] Ídem, 199.
[6] Santiago Zorrilla Arena, 50 años de Política Social en México, Limusa, México, 1988, 105.
[7] Ibid, 150.
[8] Ibid, 166.
[9] Ibid, 189.
[10] Ibíd. 210.
[11] José Luis Bobadilla, “Investigación sobre la determinación de prioridades en materia de salud: el caso de los países de ingresos medianos y bajos”, Capítulo 11 en Observatorio de la Salud: Necesidades, Servicios, Políticas, Centro de Economía y Salud (CES)-Fundación Mexicana para la Salud (FUNSALUD), México, 1994.
[12] Jesús Kumate, “Balance sectorial de salud: Cinco años de gobierno”, en Arturo Warman, La política social en México, 1989-1994, FCE, México, 1994, 156.
[13] De acuerdo con Carlos Moreno en 1995 el gobierno federal decidió retomar el proceso de descentralización (iniciado en 1983). El Programa de Reforma del Sector Salud 1995-2000 incluye a la descentralización como uno de sus principales lineamientos, cuyo fin es incrementar la eficiencia de la atención a la población abierta. Carlos Moreno Jaimes, La descentralización del gasto en salud en México: una revisión de sus criterios de asignación, México, en www.transparencia.org.mx/docs/descentralizacion_salud.pdf (consulta: agosto 2000).
[14] Secretaría de Salud, Programa Nacional de Salud, 2001-2006.
[15] Aprobado, en lo general, en la Cámara de Diputados con 305 votos en pro, 115 en contra y 4 abstenciones, el martes 29 de abril de 2003. Devuelta a la Cámara de Senadores para los efectos de lo dispuesto en el artículo 72, inciso e) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Aprobado en la Cámara de Senadores con 88 votos en pro y 6 en contra, el miércoles 30 de abril de 2003. Publicado en el Diario Oficial de la Federación, el jueves 15 de mayo de 2003.
[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Antecedentes", en Salud [Actualización: 28 de agosto de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/