Medio ambiente

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Políticas públicas y gestión gubernamental de la administración 2000-2006

I.       Dependencias encargadas de la gestión ambiental

Como cabeza de sector, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales es la encargada de fomentar la protección y conservación de los ecosistemas y de los recursos naturales, así como favorecer su aprovechamiento en términos del desarrollo sostenible. La dependencia cuenta con tres subsecretarías: de Planeación y Política Ambiental, de Gestión para la Protección Ambiental, y de Fomento y Normatividad Ambiental. Además, cuenta con el apoyo de seis órganos desconcentrados: delegaciones federales, coordinaciones regionales, la Comisión Nacional del Agua (CNA), el Instituto Nacional de Ecología (INE), la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), y la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP); y dos órganos descentralizados: el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) y la Comisión Nacional Forestal (Conafor).

La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) establece como su misión incorporar criterios e instrumentos que aseguren la protección, la conservación y el aprovechamiento de los recursos naturales, así como conformar una política ambiental integral e incluyente. Para ello se propone promover el desarrollo sustentable,  evaluar la política ambiental, conservar los ecosistemas y la biodiversidad del país, detener la pérdida del capital natural y la contaminación, establecer mecanismos de vigilancia para el cumplimiento de la legislación ambiental, y preservar las aguas nacionales.[1]

La Comisión Nacional del Agua (CNA) tiene sus antecedentes en la Comisión Nacional de Irrigación creada en 1926, en la Secretaría de Recursos Hidráulicos (1946) y en la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (1976), y tiene el encargo proteger y administrar el correcto uso del agua, con la colaboración de la sociedad. A la dependencia le corresponde la gestión del suministro del agua potable, del servicio de alcantarillado y el tratamiento de aguas residuales. El recurso natural del agua, además de vital para la población, es uno de los principales insumos de la actividad económica en sectores como la agricultura, la producción de energía o la industria.

Para administrar el recurso, el país se divide en trece regiones hidrológicas: Península de Baja California, Noreste, Pacífico Norte, Balsas, Pacífico Sur, Río Bravo, Cuencas Centrales, Lerma Santiago, Golfo Norte, Golfo Centro,  Frontera Sur, Península de Yucatán, y Valle de México – Sistema Cutzamala. Las gerencias regionales de la CNA  son las encargadas de determinar la disponibilidad del agua, de asegurar la protección de los acuíferos, de otorgar concesiones, asignaciones y permisos, así como atender los daños de inundaciones o de escasez del agua.[2]

El organismo público que tiene la responsabilidad de realizar la investigación y generar información científica y técnica sobre problemas ambientales es el Instituto Nacional de Ecología  (INE). El Instituto se encarga además, de impulsar la protección ambiental y promover el uso sustentable de los recursos naturales. El INE desarrolla proyectos de cooperación científica para atender la problemática ambiental del país, así como la conservación y restauración del medio ambiente.[3]

Para cumplir sus funciones el INE cuenta con cuatro direcciones generales: de Investigación de Ordenamiento Ecológico y Conservación de los Ecosistemas, de Investigación sobre la Contaminación Urbana, Regional y Global, de Investigación en Política y Economía Ambiental, y del Centro Nacional de Investigación y Capacitación Ambiental.[4]

         La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa) es el organismo desconcentrado encargado de vigilar el cumplimiento de la normatividad ambiental. Cuenta con cuatro subprocuradurías: de Recursos Naturales, de Auditoría Ambiental, de Inspección Industrial, y la Jurídica, quienes supervisan y evalúan el cumplimiento de las normas  aplicables a la prevención y control de la contaminación ambiental, a la restauración de los recursos naturales, a la preservación y protección de la flora y fauna, así como de sus ecosistemas, la zona federal marítimo-terrestre,  y las áreas naturales protegidas. Además, la Profepa establece políticas y lineamientos administrativos para reducir el impacto ambiental, atiende denuncias por incumplimiento de las disposiciones ambientales y brinda asesoría en asuntos de protección y defensa del ambiente, la vida silvestre y los recursos naturales. Asimismo, cuenta con delegaciones estatales en las 32 entidades de la República.[5]

         La Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) es la dependencia encargada de la administración de los fragmentos terrestres o acuáticos del territorio nacional, en donde el ambiente original de los ecosistemas no ha sido alterado significativamente por la actividad del hombre y que producen beneficios ecológicos. Estas áreas están sujetas a regímenes especiales de protección, conservación, restauración y se crean mediante un decreto presidencial. Las actividades que pueden llevarse a cabo en ellas se establecen en la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y en los programas de ordenamiento ecológico.

         La CONANP administra 156 áreas naturales de carácter federal: 36 reservas de la biosfera, 67 parques nacionales, 4 monumentos naturales, 3 áreas de protección de los recursos naturales, 28 áreas de protección de flora y fauna, 17 santuarios y un área clasificada en “otras categorías”. En conjunto, las áreas naturales representan más de 17.8 millones de hectáreas.[6]

         El Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) se encarga de desarrollar la tecnología y capacitar recursos humanos para asegurar el aprovechamiento, manejo y conservación del agua, con la finalidad de contribuir al desarrollo sostenible. Dentro de sus funciones brinda servicios especializados de laboratorio, de asesoría técnica, de elaboración de normas, de información, y de aseguramiento de calidad a los sectores privado y social del país; además, en coordinación con la Secretaría de Educación Pública, imparte estudios de posgrado en las áreas afines al Instituto. Cuenta con 14 laboratorios especializados, un centro de capacitación y un área de educación ambiental.[7]

         Por último, la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) es la dependencia descentralizada encargada de impulsar las actividades productivas, de conservación y restauración en materia forestal, así como de participar en la formulación de los planes y programas de la política de desarrollo forestal sostenible. Además, fomenta la exportación de productos forestales y asesora a organizaciones de  productores.[8]

II.       Política de Medio Ambiente

La protección y el cuidado del ambiente se presentan como prioridades de la administración del presidente Vicente Fox en la declaración de la Visión de México en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, en la que proyecta que para el 2025 el país será una nación estable, competitiva, desarrollada y en equilibrio con el medio ambiente. Este documento  menciona que en los procesos de evolución industrial, de urbanización y de dotación de servicios, el interés económico se ha antepuesto al cuidado de los recursos naturales, cuando el proceso de desarrollo debe de preservar el medio ambiente, reconstruir los sistemas ecológicos, y  procurar la armonía entre las personas y el entorno; por ello, para esta  administración la sustentabilidad se estableció como uno de los cuatro criterios centrales para el desarrollo de la nación.[9]

Así, la política ambiental forma parte de la actual política social y económica. En este sentido, el quinto eje rector de la política social, desarrollo en armonía con la naturaleza, establece que el gobierno creará conciencia entre bienestar y medio ambiente, y fomentará un mayor conocimiento sobre el deterioro del medio ambiente que provocan algunas  prácticas sociales y productivas.[10] Las estrategias de este eje buscan orientar las políticas de crecimiento poblacional de acuerdo con modelos sustentables de ocupación y aprovechamiento del suelo; crear una cultura ecológica que considere al tema ambiental en la toma de decisiones; fomentar procesos productivos y de consumo sustentables; proteger y conservar los ecosistemas del país y su diversidad biológica;  disminuir la contaminación del agua, aire y suelo; revertir la erosión del suelo e incrementar la reforestación.[11]

Por otro lado, el Plan Nacional de Desarrollo menciona que el crecimiento económico se logrará con el uso racional y la protección de los recursos naturales, así como con el respeto al medio ambiente. En esta materia, la administración del presidente Vicente Fox busca equilibrar la expansión económica  y la reducción de la pobreza con la protección al medio ambiente, lo cual implica respetar y aprovechar la biodiversidad, incrementar el capital natural y consolidar una cultura ambiental. El Plan establece que para asegurar un desarrollo sustentable, la gestión federal promoverá una cultura de respeto al medio ambiente, reglamentará el uso y la explotación de acuíferos, instrumentará políticas de respeto al medio ambiente en las empresas paraestatales, incorporará nuevas áreas naturales para su protección y conservación, promoverá alternativas económicas para pobladores de áreas protegidas, y disminuirá la degradación de los ecosistemas.[12]

De  esta forma, el quinto eje rector de la política económica radica en crear las condiciones para un desarrollo sustentable, y sus estrategias consisten en promover el uso eficiente de los recursos naturales, especialmente del agua y la energía, descentralizar la gestión ambiental, favorecer la investigación y la innovación para desarrollar e implementar tecnologías limpias en los procesos productivos, mejorar el desempeño ambiental de la administración federal, educar y capacitar a la población para la protección del ambiente y el adecuado uso de los recursos naturales, y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero.[13]

Por su parte, el Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales está basado en seis pilares: integralidad, compromiso de todos los sectores económicos, nueva gestión ambiental, valoración de los recursos naturales apego a la legalidad y combate a la impunidad ambiental, y participación social y rendición de cuentas.

El eje de integralidad pretende establecer el manejo de cuencas hidrológicas tomando en consideración las interrelaciones que existen entre el agua, el aire, el suelo, los recursos forestales y los componentes de la diversidad biológica; el compromiso con los sectores de la economía tiene la intención de que las secretarías e instituciones del gobierno federal que son responsables de los distintos sectores de la economía promuevan el desarrollo sustentable en sus actividades y programas; el nuevo enfoque de la gestión ambiental consiste en cambiar la política de protección y conservación ambiental por el de detener, revertir y restaurar la degradación de los ecosistemas; la valoración de los recursos naturales busca que los usuarios de los recursos naturales y los servicios ambientales reconozcan su valor económico y social; el apego a la legalidad y combate a la impunidad ambiental menciona que la ley se aplicará sin excepciones para lograr un combatir al crimen ambiental y la impunidad; y por último, el principio de participación social y rendición de cuentas aspira a que la ciudadanía pueda conocer el estado del medio ambiente en el que vive y evaluar la gestión federal del sector ambiental.[14]

III.- Programas y proyectos sectoriales

Para lograr los objetivos, la Semarnat ha establecido 17 programas que responden a los seis pilares de la política ambiental de la gestión 2001-2006: cuatro programas estratégicos, dos cruzadas nacionales, cuatro programas regionales y multisectoriales, tres programas especiales y cuatro programas de carácter sectorial e institucional. En la tabla 1 se describe el objetivo de cada uno de ellos y el área responsable de su ejecución.

Tabla 1. Programas sectoriales e institucionales de la Semarnat.

Fuente: Programas del Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales, disponible en www.semarnat.gob.mx  (consulta: 21 de junio de 2006)

IV Presupuesto de la Secretaría

El presupuesto para Medio Ambiente y Recursos Naturales, en precios corrientes,  ha crecido durante los últimos 15 años, al pasar de 185 millones de pesos en 1990 a 21 mil 342 millones  de pesos para el actual ejercicio fiscal. Durante el año anterior, 2005, el presupuesto otorgado a la Secretaría ha sido el más alto, al ubicarse por arriba de los 24 mil millones de pesos.

Con respecto del gasto programable del gobierno federal, el presupuesto del sector ambiental se ubica arriba de lo que se le otorgaba cuando la gestión estaba a cargo de la SEDUE o de la SEDESOL. La tabla 2 muestra que mientras en 1990 o 1994 el porcentaje del gasto ambiental respecto del presupuesto federal era de 0.15%, en el Presupuesto de Egresos 2006 se le destinó 1.33%, sin embargo, este porcentaje es el menor que ha recibido durante la gestión del presidente Vicente Fox.

En la tabla también se observa que el cambio de política ambiental, con la creación de la Semarnap, al sector se le dio mayor relevancia en el plano nacional, al pasar el presupuesto de la Secretaría en 1996 a 1.86% respecto del gasto programable federal.

Aún cuando el presupuesto del sector ambiental a precios corrientes ha venido creciendo en los últimos años, como porcentaje del gasto programable, el gasto para medio ambiente se ha mantenido ligeramente por debajo de lo otorgado durante la gestión del presidente Ernesto Zedillo.

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[Citar como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente", en Medio ambiente [Actualización: 28 de agosto de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/