Grupos
vulnerables
Antecedentes
La asistencia social dirigida a los
grupos vulnerables representa una de las formas de relación entre individuos
basada en la ayuda mutua. La asistencia, además de su perfil ético, es
identificada como parte de las responsabilidades del Estado moderno ante la
pobreza y la exclusión social. La asistencia social se perfila entonces como la
intervención pública destinada a brindar protección social a grupos vulnerables
que no están cubiertos por sistemas de seguridad social, ni cuentan con los
ingresos suficientes que les permita enfrentar su condición de vulnerabilidad.
México ha venido realizando progresivos
esfuerzos para asistir a esos grupos sociales en cuanto a necesidades básicas[1]. La introducción de políticas públicas de
tipo asistencial tiene origen, al igual que en Europa, en la aceptación de la
igualdad legal y la preservación de libertades y derechos individuales[2] .
Las primeras acciones gubernamentales
tuvieron lugar durante la Reforma y el Porfiriato, primeramente con una
limitada intervención del Estado, pero impulsada principalmente por una
sociedad benevolente que inició el desplazamiento de la filantropía asociada a
la caridad religiosa, hacia una responsabilidad compartida con el del
Estado y algunas instituciones públicas. Como política, la asistencia, en
tanto que beneficencia pública, consistía en socorrer, corregir y educar
por medio de la ayuda proporcionada en hospicios, asilos y correccionales, previniendo
los riesgos de orden social que representaba la pobreza masiva[3].
De la
beneficencia a la asistencia social
Posteriormente como resultado de la
Revolución Mexicana, el asistencialismo abandona el enfoque caritativo e inicia
su construcción como responsabilidad colectiva. La atención de las necesidades
básicas se postula como derechos. Así los rubros de educación, salud alimentación
y vivienda se garantizaban constitucionalmente a todos. Se transita de la beneficencia
a la asistencia pública.[4]
Durante el desarrollo industrial en
México, comenzó a restringirse la responsabilidad del Estado ante la pobreza.
En este periodo de industrialización se consolidaron las instituciones
asistenciales, marcando una fuerte división entre asistencia y seguridad
social, ya que se suponía que, el crecimiento económico resolvería los
problemas de pobreza.
La discusión sobre las responsabilidades
públicas se resolvió con el fortalecimiento del Estado revolucionario, que
priorizó la necesidad de una política más amplia e integral y con una
participación estatal más activa. La intervención del Estado se concreta al
finalizar 1937, con la creación de la Secretaría de Asistencia Pública. Con
esta medida, el Estado mexicano reconoció que debía sustituirse el concepto de
beneficencia por el de asistencia pública para proporcionar servicios de salud
preventivos y curativos a los más pobres, como la ampliación de campañas
sanitarias y de vacunación y, especialmente de atención materno- infantil.[5]
Las medidas de protección social
tuvieron un fuerte impulso con el presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940), quien
introdujo un cambio radical en la concepción de cómo la sociedad debía
enfrentar las necesidades sociales. La asistencia pública buscaría extender sus
beneficios a todo el país, además de vigilar la asistencia privada y así
adecuarla a esta disposición. Cuando se registró la intervención estatal en el
ámbito asistencial esta privilegió algunas necesidades y limitó la cobertura de
los servicios asistenciales a ciertos grupos, ya que el papel del Estado era
estimular las aptitudes de las personas y no atrofiarlas concediendo
facilidades a los pobres, es decir, la beneficencia podía ser contraproducente.[6]
Durante el gobierno de Manuel Ávila
Camacho (1940-1946) la selectividad se vio como una medida necesaria ante la
escasez de recursos y como el medio para que estos llegaran sin desviaciones a
los más pobres, asimismo privilegiaba a grupos vulnerables como las mujeres
embarazadas y los niños. Como no había evaluación de programas, no se apreciaban
los beneficios y tampoco a las personas beneficiadas, reduciendo la visión del
gobierno con respecto a su responsabilidad y la realidad de la pobreza.[7]
El Primer Congreso Nacional de
Asistencia Pública en 1943 impulsó la participación de la beneficencia privada
y se planearon nuevas estrategias en la asistencia pública, se estableció que
ambas debían sectorizarse y adquirir cierta temporalidad y dotarlas de una
metodología para la elaboración de programas. En consecuencia, la asistencia
adquirió un carácter fragmentario en el ámbito de las políticas sociales,
concentrando sus acciones entre los grupos vulnerables más pobres, los desempleados,
los campesinos y los desamparados. La atención materno infantil fue clasificada
como prioritaria.
Esta visión segmentada de la política
social incluyó el desarrollo de programas sociales que, por medio de la
conformación selectiva de esquemas de atención, desvanecería el universo
general de la asistencia a los pobres, seleccionando únicamente a grupos
prioritarios como universo específico.
El impulso a la asistencia social
Junto con el enfoque sectorial y
fragmentado de los programas asistenciales, otro de los elementos que
obstaculizó la integración de las políticas sociales fue el desarrollo
industrial del país. Esto se ilustra con la aseveración del presidente Miguel
Alemán Valdés (1946-1952), quien opinaba no debía confundirse la justicia con la
limosna. La primera se basaba en la industrialización, ya que quienes
trabajaban tenían derecho a prestaciones de seguridad social y salud.
Al igual que su antecesor, Adolfo Ruiz
Cortines (1952-1958) retomó las ideas sobre el desarrollo prevalecientes en la
esfera internacional. Estas consideraban que el crecimiento industrial
favorecía automáticamente a los sectores más desprotegidos de la sociedad. Como
se mencionó, la asistencia social funcionaba bajo un esquema de atención
selectivo dirigido a los más pobres, con cobertura restringida de beneficios y
centrada fundamentalmente en la salud y alimentación básica dirigida a la
protección de la infancia. Tomando en cuenta que la selectividad de la
asistencia social se afianzó para obreros, profesores, burócratas y militares,
esta misma discrecionalidad representó la exclusión de amplios sectores de la
población que no contaron con ningún tipo de apoyo, especialmente en las zonas
indígenas, rurales y las urbano-marginales[8]
Durante el gobierno de Adolfo López
Mateos (1958-1964), se dio mayor importancia a la educación, tanto para
resolver los problemas nacionales, como por el valor que las clases medias
concedían a la educación como instrumento de movilidad social, esto explica
tanto el interés del gobierno en los asuntos educativos y los conflictos
magisteriales que caracterizaron la relación entre el Estado y la sociedad en
ese periodo. Por ello impulsó una amplia cruzada a favor de la educación a la
cual se integraron los apoyos asistenciales, asumiendo un carácter
complementario y desarrollándose como una parte de la política educativa.[9]
En 1958 se formuló el “Plan Nacional de
Once Años”, y en 1961 se creó el organismo más importante de asistencia social
del gobierno federal, el Instituto Nacional de Protección a la Infancia (INPI).
Esta institución dirigió su atención a la protección de los menores,
ofreciéndoles alimentación complementaria, servicios de salud y educación
primaria. Conforme a este esquema, los desayunos escolares configuraron una
estrategia suplementaria para el éxito escolar, programa que operaba
desde los años veinte. Aunque son innegables lo beneficios de una asistencia
alimentaria (como el desayuno escolar) integrada a la salud y a la educación,
estas ventajas se han visto contrarestadas por las condiciones de pobreza que
se colocaron en un plano secundario. Para 1958 el 60 por ciento de los niños
que asistían a la escuela recibían desayunos escolares. Cabe mencionar que esta
situación prevalece hasta nuestros días, ya que se deja fuera de la asistencia
alimentaria a un sector importante de la población infantil vulnerable, entre 0
y 4 años de edad.[10]
En 1968 se creó el Instituto Mexicano de
Asistencia a la Niñez (IMAN), para brindar asistencia médica y educativa
a la infancia. Se aprecia que durante la segunda mitad de la década de 1970,
las asistencia social se mantuvo dirigida a la educación y a la salud pública,
es decir, no estaba presente una concepción de política de salud que integrara
acciones amplias a toda la población que, como se sabe, se restringían a las
personas adscritas a la seguridad social (IMSS e ISSSTE).[11]
La asistencia social con un enfoque integral
Conforme se amplió la cobertura
asistencial, se diversificaban las acciones sociales ya que los programas
requerían retomar las medidas meramente asistenciales y motivar a los menos
favorecidos a superar sus condiciones. En consecuencia el Estado transitó hacia
el enfoque del desarrollo integral del individuo, la familia y la comunidad,
así como la planificación familiar, el control de la natalidad, la asistencia
jurídica, la educación preescolar, la literatura infantil y la asesoría
psicológica, se integraron a los programas asistenciales.
En esa multiplicidad de intenciones se
dejó al INPI y al IMAN la atención dirigida a la infancia desvalida, a la vez
que se promovía el desarrollo comunitario, complementándolo con acciones
asistenciales de grupos voluntarios y de organizaciones de beneficencia. En
1976, el INPI se transformó en Instituto Mexicano para la Infancia y la Familia
(IMPI). Durante la década de 1970 esta institución fue el pilar de la
asistencia social en el país.
En 1977 a fin de optimizar y
racionalizar los recursos ya existentes para la atención de la niñez, se
fusionaron el IMPI y el IMAN dentro del Sistema Nacional para el Desarrollo
Integral de la Familia (DIF), con el propósito de ampliar y coordinar los
programas públicos de asistencia a los menores y a las familias necesitadas en
el territorio nacional. Por su parte, la beneficencia privada a través de
fundaciones y asociaciones civiles, realizaban sus labores de asistencia.[12]
Por otra parte, desde la década de 1940,
las esposas de presidentes, gobernadores y altos funcionarios públicos
integraron grupos voluntarios que realizaron actividades significativas de
asistencia, como la recaudación de fondos, actividades recreativas a los
menores, entre otras. A partir de 1977 la participación de la primera dama
adquirió un carácter institucional en la presidencia del patronato del DIF, que
es la máxima autoridad del Sistema e integra a los titulares de algunas
secretarías de Estado como vocales, lo cual posiciona a la primera dama como la
presidenta.[13]
En 1982 mediante un decreto presidencial
se asignó al DIF la responsabilidad de la asistencia social en México, en él se
establece que el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia,
depende de la Secretaría de Salubridad y Asistencia. Esta estructura fue
ratificada en la Ley General de Salud de 1984. Conforme se consolidó la
política de salud, la asistencia a la población vulnerable perdió cierta
importancia.
La infraestructura física y los recursos
financieros y humanos del DIF eran insuficientes para atender la demanda, lo
cual obligó a la institución a acotar su atención a los niños, mujeres,
ancianos y minusválidos.
La institucionalización de la asistencia social
En la medida en que se aplicaron
criterios selectivos se requirió de normatividad y legalidad para la elección
de beneficiarios, programas y bienes asistenciales. Por lo tanto se emitieron
leyes de asistencia social, reglamentos y estatutos para las asociaciones
privadas, fundaciones y patronatos, que delimitan grupos de beneficiarios y
tipos de beneficios. En 1986 se publicó la Ley sobre el Sistema Nacional de
Asistencia Social, que define bases y modalidades de acceso de servicios de
asistencia, y establece la concurrencia de la federación y de las entidades
federativas, los beneficios y los beneficiarios en esta materia. Con este
ordenamiento jurídico determinan los receptores de servicios de asistencia social,
las normas técnicas y de vigilancia de la Ley.
En suma entre 1980 y 1990, la asistencia
social transitó de la discrecionalidad a la institucionalización, de la
centralización a la descentralización, pero conserva la selectividad, además de
fomentar la labor asistencial entre las organizaciones no gubernamentales.
Política social asistencialismo
Al finalizar la década de los ochenta,
se instrumentó una nueva estrategia de combate a la pobreza: El Programa
Nacional de Solidaridad (PRONASOL). Este programa se orientó a la población más
pobre, mediante acciones focalizadas. PRONASOL se organizó en tres vertientes:
bienestar social, solidaridad para la producción y desarrollo regional.[14]
En cuanto al bienestar social, incluyó
programas con orientación asistencial a los niños pobres, los cuales cubrían
básicamente las necesidades de educación, salud y alimentación, se incluyeron
también programas como el de “Mujeres en Solidaridad” y el “Fondo para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas”. Para PRONASOL los proyectos productivos y
de desarrollo local fueron prioritarios. Se considera que este programa
estableció una nueva relación Estado-sociedad y una infraestructura social que
propició vías más directas para hacer llegar los recursos a los más pobres sin
recurrir a las estructuras burocráticas gubernamentales. [15]
La crisis económica de 1994-1995 tuvo
efectos negativos entre la mayoría de la población, ocasionando el aumento de
la pobreza, por tal motivo el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 redefinió
sus instrumentos de política social, primero con el programa de Alimentación y
Nutrición Familiar, antecedente inmediato del programa de Educación, Salud y
Alimentación (PROGRESA), que inició la coordinación de los esfuerzos nacionales
para erradicar la pobreza extrema, que en 1996 se estimaba en 14 millones de
personas.[16]
Esto es, a mediados de la década de 1990
queda establecido que el asistencialismo es un elemento constitutivo de la
política social.
Entre los
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 se pretende que los
individuos se desenvuelvan en condiciones equitativas, para que todos los
mexicanos de mejoren su calidad de vida combatiendo la pobreza extrema. Por
ello, se han establecido estrategias dirigidas a las mujeres que sufren
violencia, a niños, niñas y adolescentes víctimas del maltrato, adultos
mayores, migrantes y a personas con discapacidad, principalmente.
En 2003 se creó
el Consejo Nacional para Prevenir La Discriminación, CONAPRED, creado por la
Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, aprobada el 29 de abril
de 2003, y publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 11 de Junio
del mismo año. El Consejo es la institución rectora para promover políticas y
medidas tendientes a contribuir al desarrollo cultural y social y avanzar en la
inclusión social y garantizar el derecho a la igualdad, que es el primero de
los derechos fundamentales en la Constitución Federal
El Plan Nacional
de Desarrollo 2007-2012 El Desarrollo Humano Sustentable, como principio rector
del Plan Nacional de Desarrollo asume que "el propósito del desarrollo consiste
en crear una atmósfera en que todos puedan aumentar su capacidad y las
oportunidades puedan ampliarse para las generaciones presentes y futuras".
Dentro
del Eje tres de Igualdad de Oportunidades, el PND incluye a los pueblos
indígenas; la igualdad entre mujeres y hombres, grupos vulnerables, y familia,
niños y jóvenes.
En concreto la
estrategia 12.3 considera: “Priorizar la
atención de grupos vulnerables para prevenir la violación de sus derechos
humanos. Modificar el enfoque de las políticas públicas para la defensa de los
derechos humanos, superando la visión que pretende únicamente restituir el goce
de los mismos, para privilegiar un enfoque preventivo de la violación de estos
derechos. Esta nueva orientación resulta particularmente importante en el caso
de miembros de grupos vulnerables como son los niños, los adultos mayores, los
discapacitados, los enfermos y cualquier otro grupo social que, por sus
características, se encuentre expuesto a la violación de sus derechos humanos.
El
PND señala que Es obligación del Estado propiciar igualdad de oportunidades
para todas las personas, y especialmente para quienes conforman los grupos más
vulnerables de la sociedad, como los adultos mayores, niños y adolescentes en
riesgo de calle, así como a las personas con discapacidad. La igualdad de
oportunidades debe permitir tanto la superación como el desarrollo del nivel de
vida de las personas y grupos más vulnerables. Estas oportunidades deben
incluir el acceso a servicios de salud, educación y trabajo acorde con sus
necesidades. La situación de estos grupos demanda acciones integrales que les
permitan llevar una vida digna y con mejores posibilidades de bienestar.
El
Objetivo en materia de grupos vulnerables es abatir la marginación y el rezago
que enfrentan los grupos sociales vulnerables para proveer igualdad en las
oportunidades que les permitan desarrollarse con independencia y plenitud. Con
las siguientes estrategias:
marginación
o que viven en condiciones de pobreza.
actividades
productivas de relevancia para su comunidad.
culturales,
con plenos derechos y con independencia.
Dar prioridad a las vertientes de apoyo
alimentario y nutricional de los programas del gobierno con responsabilidades
en esta materia.
|
LA
COMISION DE ATENCIÓN A GRUPOS VULNERABLES Los
antecedentes de la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables, se sitúan en la
Comisión de Beneficencia instituida en 1934. El Predominio de una concepción
asistencialista data de la primera mitad del siglo XX, y se manifiesta en las
denominaciones que tuvieron las comisiones que se encargaban de la
legislación relativa a la atención de los más pobres y de las personas con
discapacidad: ·
Comisión
de Beneficencia (Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de
los Estados Unidos Mexicanos, 1934) ·
Comisión
de Atención y Apoyo a Discapacitados (El 24 de noviembre de 1994 durante la
LVI Legislatura de la Cámara de Diputados ) ·
Comisión
de Atención a Grupos Vulnerables (3 de septiembre de 1999 LVII Legislatura ) |
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grupos vulnerables
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[1] Como ya se mencionó anteriormente, las
necesidades consideradas básicas son alimentación, salud, educación y vivienda.
[2] Comisión Económica para América Latina,
“Régimen de bienestar y reforma social en México”, Santiago de Chile,
2004, 12.
[3] Gloria Guadarrama, Entre la caridad
y el derecho. Un estudio sobre el agotamiento del modelo de asistencia social”,
Colegio Mexiquense, México, 2001, 88-89.
[4] Idem.
[5] Ibid, 108.
[6] Santiago Zorrilla Arena, 50 años de
política social en México de Lázaro Cárdenas a Miguel de la Madrid, México,
1988, 87.
[7] Ibid. 108.
[8] Carlos Barba Solano (2004), “Régimen de
bienestar y reforma social en México”, CEPAL, Santiago de Chile, Serie
Políticas Sociales, Núm. 92, 26.
[9] Adolfo López Mateos, Informe que rinde
al H. Congreso de la Unión el C. Presidente de la República, México, Secretaría
de Gobernación, 1959-1964.
[10] Sistema Nacional para el Desarrollo
Integral de la Familia, “Decreto de Creación”, en http://www.dif.gob.mx/dif/interior/marcojuridico/decreto.html
(consulta noviembre 2005)
[11] Idem
[12] Zorrilla,. 50 años de política …,
op. cit., 108.
[13] Sistema Nacional para el Desarrollo
Integral de la Familia, Sistema Nacional de Asistencia Social, en http://www.dif.gob.mx/dif/interior/dif.html
(consulta noviembre 2005).
[14] Guadarrama, Entre la caridad …,
op. cit., 129-131.
[15] Rolando Cordera Campos, Leonardo Lomelí
Vanegas, “La política social moderna: evolución y perspectivas. Resumen
Ejecutivo y consideraciones finales”, Sedesol, cuadernos de desarrollo humano,
núm. 26, 2005, 15-16.
[16] Idem.
[Citar
como] Centro de Estudios Sociales y de Opinión
Pública, "Antecedentes", en Grupos Vulnerables [Actualización:
2 de julio 2009], en www.diputados.gob.mx/cesop/