La Comisión de Gobernación es, junto con las comisiones de Hacienda y de Defensa, la más antigua y de mayor duración en el Congreso mexicano. Su origen se remonta al Reglamento para el Gobierno Interior de las Cortes de Cádiz, del 4 de septiembre de 1813, que creó 8 comisiones de trabajo, entre ellas la de Poderes.[1] En 1821, luego de la consumación de la Independencia, el Reglamento para el Gobierno Interior de la Soberana Junta Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano reorganizó esta estructura en 5 comisiones, y sustituyó el nombre de la Comisión de Poderes por el de Relaciones Interiores.[2] Fue hasta 1823, con el Reglamento del Soberano Congreso, cuando la comisión recibió el nombre de Gobernación.[3] Éste ha permanecido en todos los reglamentos del Congreso General, con una sola excepción: las Modificaciones al Reglamento Interior de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión del Congreso Constituyente de 1916 le dieron la denominación de Comisión de Estado, Departamento Interior.[4]

La competencia de la Comisión de Gobernación ha sido menos estable que su nombre. El análisis de los cambios en sus facultades y tareas indica que éstas se han expandido y circunscrito de acuerdo con tres factores: la estructura de la administración pública federal, las necesidades del Congreso y la coyuntura social y política del país.

Los Reglamentos del Congreso no han señalado de forma detallada las tareas específicas de cada comisión legislativa. Sin embargo, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 39, establece que la competencia de las comisiones ordinarias corresponderá a la de la administración federal. Esta disposición es, por tanto, el primer factor que contribuye a explicar los cambios experimentados en la organización por comisiones de la Cámara de Diputados, en general, y de las tareas encomendadas a cada comisión, en particular. Asimismo, da cuenta de algunas de las razones por las que se ha modificado la competencia de la Comisión de Gobernación.

En términos generales, durante la mayor parte del siglo XIX la organización de la Cámara de Diputados respondió a la estructura de la administración pública federal.[5] Como indica el cuadro 4.1., la Comisión de Gobernación se encargó de la mayor parte de los asuntos de gobierno interior, aunque algunas de las facultades que más tarde adquirió, entre ellas las de legislar en materia de garantías individuales, protección civil, seguridad pública y población, fueron materia de trabajo de otras comisiones -de Libertad de Imprenta, de Establecimientos de Beneficencia, de Policía y Gobierno Interior y de Colonización o Población, respectivamente. Asimismo, durante la primera mitad del siglo XIX la Comisión de Negocios Eclesiásticos se encargó de las relaciones entre el Estado y la iglesia, función que a lo largo del siglo XX ha correspondido a la Comisión de Gobernación.

Entre 1934 y 1979, los reglamentos del Congreso mantuvieron la mayor parte de las funciones de gobierno y política interior en la Comisión de Gobernación, pero se asignaron las tareas de colonización, puntos constitucionales, asistencia pública, gobierno del Distrito Federal y justicia a otras comisiones (confrontar cuadro 4.1.). Al mismo tiempo, durante este período la Cámara creó comisiones que en ocasiones adquirieron algunas de las funciones que en distintos momentos han correspondido a la de Gobernación: federalismo, fortalecimiento de los municipios, asuntos fronterizos, asuntos indígenas y radio, televisión y cinematografía son algunos de estos temas.

Esta reasignación de funciones tiene que ver con la capacidad de la Cámara para crear comisiones adicionales a las contempladas en los reglamentos del Congreso y en su Ley Orgánica. La Ley Orgánica, en su artículo 95, confiere a ambas Cámaras la facultad de crear el número de comisiones ordinarias que requieran para el desempeño de sus funciones. Esta potestad ha cristalizado en los distintos acuerdos de las legislaturas para crear comisiones no contempladas en los reglamentos del Congreso.

Un segundo factor que contribuye a explicar los cambios en la competencia de la Comisión de Gobernación son las condiciones de política interna al interior del Congreso mexicano, particularmente en la Cámara de Diputados. Como explica José Abel Ribera, el creciente ingreso de los partidos de oposición a la Cámara, en especial a partir de 1988, generó presiones por parte de las distintas fracciones parlamentarias para aumentar el número de comisiones, lo que provocó que algunas de las funciones antes asignadas a una sola comisión se dividieran entre dos o más creadas ad-hoc, y que muchas de estas comisiones no se correspondan en sentido estricto con las dependencias del gobierno federal.[6] Este es el caso de la Comisión de Gobernación, que a lo largo de los últimos 17 años ha sufrido subdivisiones y reasignación de funciones. Algunas de las tareas que naturalmente le competerían, tanto por ser parte de la función de política interior como por corresponder a las tareas encomendadas a la Secretaría de Gobernación –descritas en la sección de antecedentes-, han sido transferidas a otras comisiones.

El cuadro 4.2. presenta una relación de la asignación de funciones de política y gobierno interior entre las distintas comisiones de la Cámara de Diputados y los cambios experimentados por la Comisión de Gobernación durante el período 1988-2005, esto es de la LIV a la LIX Legislaturas. Como indica el cuadro, a lo largo de las últimas seis legislaturas los asuntos relacionados con población, migración, fronteras, promoción de los derechos humanos, participación ciudadana, Distrito Federal, federalismo y medios de comunicación no han sido parte de la competencia de la Comisión, sino que se han asignado a distintas comisiones ordinarias y especiales. Todas estas tareas son, como se vio en un apartado anterior, funciones de la Secretaría de Gobernación.

El tercer factor que contribuye a explicar los cambios en la competencia de la Comisión de Gobernación son las condiciones sociales y políticas experimentadas en el país. El ejemplo más claro sobre el peso de esta variable son los cambios experimentados en la competencia de la comisión en materia de seguridad pública durante las últimas dos Legislaturas. El Acuerdo para la Subdivisión y Creación de Comisiones Ordinarias de la Cámara de Diputados, del 29 de septiembre de 2000, separó a la Comisión de Gobernación, Población y Seguridad Pública en dos: Comisión de Gobernación y Seguridad Pública y Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios. De acuerdo con este documento, la división respondió tanto a la necesidad de vincular el trabajo legislativo con la política interior del país como a la exigencia de organizar de manera más eficiente el trabajo parlamentario. Asimismo, el Acuerdo indica que la decisión de enlazar los temas de seguridad pública con los relativos a la política interior, y de crear una comisión encargada de los asuntos migratorios, atendía al lugar central que estos temas han adquirido dentro de las demandas sociales.

La necesidad de fortalecer la seguridad pública en México también fue parte de los argumentos para la separación de la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública en dos. La iniciativa de reformas a la Ley Orgánica del Congreso del 4 de septiembre de 2003, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de septiembre del mismo año, establece que la necesidad de proveer de seguridad al país se ha convertido en una preocupación central de la administración pública y de los legisladores, y que la propuesta de crear una comisión encargada del tema tiene el objetivo de conferir singularidad y especialización al trabajo legislativo en materia de seguridad pública.[7] Asimismo, señala que la separación busca mantener la congruencia entre la organización de la administración pública federal y la estructura de comisiones en la Cámara de Diputados.

Cuadro 4.1.

Asignación de las tareas de gobierno interior en la Cámara de Diputados: 1813-1979

Fuente: Elaborado con datos de los reglamentos del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, Los Reglamentos del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, Cámara de Diputados, LVIII Legislatura, México, febrero de 2003.

Cuadro 4.2.

Asignación de las tareas de gobierno interior en la Cámara de Diputados y cambios en la Comisión de Gobernación: 1988-2005

*Incluye comisiones ordinarias y especiales.

Fuente: José Abel Rivera Sánchez, “Cambio institucional y democratización: la evolución de las comisiones en la Cámara de Diputados de México”, Política y Gobierno, vol.XI, núm.2, segundo semestre de 2004, 270-271 y páginas de Internet de las Legislaturas LVII, LVIII y LIX de la Cámara de Diputados.

Las modificaciones a la Ley Orgánica del Congreso han, de hecho, contribuido a fortalecer la correspondencia general entre la estructura de la administración pública federal y la organización por comisiones de la Cámara de Diputados. Sin embargo, ésta no es perfecta, en particular respecto a las materias de gobierno interior.

El cuadro 4.3. presenta una relación de las conexiones entre las comisiones de la Cámara de Diputados y los organismos del gobierno federal encargados del tema respectivo a lo largo de los últimos dos sexenios. Entre 1994 y 1997, once comisiones de la Cámara de Diputados se ocuparon de funciones que eran parte de la competencia de la Secretaría de Gobernación: Asuntos Fronterizos, Asuntos Fronterizos del Sur, Asuntos Indígenas, Derechos Humanos, Fortalecimiento Municipal, Gobernación y Puntos Constitucionales, Población, Radio, Televisión y Cinematografía, Federalismo, Seguridad Pública y Protección Civil.

Las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal entre 2000 y 2003, y las modificaciones al sistema de comisiones de 2003, redujeron el número de comisiones conectadas con la competencia de la Secretaría de Gobernación a seis: Gobernación, Justicia y Derechos Humanos, Participación Ciudadana, Población, Fronteras y Asuntos Migratorios, Radio, Televisión y Cinematografía y Fortalecimiento al Federalismo.

La existencia de diversas conexiones entre las comisiones de la Cámara de Diputados y las entidades del gobierno federal puede generar retos para el trabajo legislativo. En primer lugar, si bien podría impulsar un cierto grado de especialización, la falta de correspondencia entre las comisiones y las dependencias del gobierno federal dificulta la capacidad de la Cámara para evaluar el desempeño global de cada dependencia, y confiere a la evaluación una perspectiva limitada. En segundo lugar, la fragmentación de la competencia de las comisiones puede provocar retrasos en el proceso de discusión, evaluación y dictamen de iniciativas de ley si éstas precisan de la opinión de dos o más comisiones.

Cuadro 4.3.

 Comisiones ordinarias y órganos gubernamentales en materia de gobierno interior: 1994-2006

 Fuente: Datos para 1994-2000 tomados de José Abel Rivera Sánchez, “Cambio institucional y democratización: la evolución de las comisiones en la Cámara de Diputados de México”, Política y Gobierno, vol.XI, núm.2, segundo semestre de 2004, 276-278. Datos para 2000-2006 recopilados de la página internet de la Cámara de Diputados y de las dependencias del gobierno federal.